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, Francisco Javier Pérez Royo (dir. tes.) , Víctor Javier Vázquez Alonso (secret.) , Sabrina Ragone (voc.) , Eloy García López (voc.) , Blanca Rodríguez Ruiz (voc.) Reforma constitucional y límites en la Constitución ecuatoriana de 2008.
Las democracias constitucionales se asientan sobre dos principios básicos, uno de corte político, el principio de soberanía popular y, otro de corte jurídico, el principio de la supremacía constitucional.
Así, el principio de soberanía popular determina que el titular del poder constituyente es el pueblo, pero una vez que crea la Constitución aquel desaparece y, en consecuencia, todos los poderes pasan a ser constituidos. Y, es dentro de aquellos en donde, precisamente, se enmarca el poder de reforma constitucional, en la medida en que el cambio se hará a través del procedimiento reglado en el propio Texto fundamental. Por otra parte, el principio de la supremacía constitucional señala que la Constitución es la ley suprema y, en esa medida el resto de normas infraconstitucionales deben guardar conformidad con aquella, obligando, en consecuencia, a todos los miembros de la comunidad.
Sin embargo, la relación entre ambos principios desde el surgimiento del Estado constitucional no ha sido pacífica, toda vez que la soberanía popular, al responder al ideal de autogobierno de la comunidad, no acepta en principio la idea de que a la voluntad del pueblo se le impongan límites, incluyendo, cuando se trata de la reforma a la Constitución. Por el contrario, la supremacía constitucional al definir a la Constitución como norma superior que organiza la vida en comunidad, determina, entre otras cosas, que aquella protege algunos temas esenciales que no deben ser puestos a consideración de las mayorías, ya sea de modo perpetuo como ocurre con las cláusulas de intangibilidad, o de las mayorías absolutas, por medio de la exigencia de mayorías calificadas para proceder con la reforma constitucional.
En todo caso, debemos señalar que sólo en la medida en que se aceptan tales limitaciones a la soberanía popular respecto de la reforma de la Constitución, es posible hablar de la existencia del Estado constitucional, el cual supone, en definitiva, el autogobierno del pueblo limitado por una Constitución.
De ahí que la pregunta central del presente trabajo gire entorno a los límites de la reforma de la Constitución de Ecuador en vigor. Por ello, el objetivo perseguido será el determinar, por un lado, cuáles son los límites a la reforma de la Constitución de Ecuador y, por otra parte, establecer en qué medida la Corte Constitucional con motivo de los dos procedimientos de reforma acaecidos hasta el momento ha cumplido con su función de guardián de la supremacía constitucional. En consecuencia, el enfoque metodológico escogido será de corte deductivo, dogmático y comparado.
Así, se parte del abordaje de los aspectos históricos y teóricos generales del poder constituyente, la reforma constitucional y sus límites, para, posteriormente, pasar a un análisis del modelo constitucional ecuatoriano en donde se inscribe la reforma, así como el correspondiente estudio dogmático de la regulación constitucional y legal de los distintos procedimientos de reforma. Seguidamente, acudiendo a la comparación con otros Textos constitucionales de América Latina, se llegará a determinar el grado de rigidez que comporta el texto ecuatoriano. Por último, descenderemos a un análisis empírico, el cual supone el estudio del Dictamen 001-11, y del Dictamen 001-14 de la Corte Constitucional de Ecuador, dictámenes ambos que han viabilizado las reformas constitucionales que se han dado hasta el momento a la Constitución de 2008. Adicionalmente, nos referiremos también al Dictamen 001-16, el cual autorizó la modificación de una disposición transitoria de la Constitución por la vía de la enmienda constitucional en la modalidad de referéndum, sin que hasta el momento en que se escribe esta introducción se haya cumplido con el requisito de firmas ciudadanas precisado por la Constitución.
En este orden de consideraciones, el trabajo se divide en tres capítulos. El primero de los cuales intenta establecer la relación entre poder constituyente, la reforma constitucional y los límites a esta. Comienza, entonces, por explicar desde una perspectiva histórica el surgimiento del poder constituyente, para ello acude a los grandes acontecimientos políticos de la Modernidad gestados a ambos lados del Atlántico, nos referimos al proceso independentista norteamericano, así como a la Revolución francesa. Seguidamente, la comprensión del poder constituyente discurre por medio de las definiciones que se hacen de aquel a partir de la teoría constitucional. Así, transitaremos desde el positivismo estatal, hacia el positivismo jurídico, analizando, posteriormente, la corriente integracionista-sociológica, así como la decisionista, para concluir con las formulaciones de corte constitucional cultural. Posteriormente, se procede a distinguir el poder constituyente originario del poder constituyente derivado. En tal sentido se llega a determinar que la reforma constitucional se trata de un poder constituyente del último tipo y, en esa medida se halla limitado por las prescripciones establecidas en la propia Constitución que lo regula. Por ello, se da cuenta en el primer capítulo de los tipos de límites a la reforma constitucional que han surgido en la teoría.
Respecto del segundo capítulo, en el trabajo se analiza los procedimientos de reforma constitucional en Ecuador y en clave comparada. En consecuencia, se precisa las características y límites que suponen las tres formas de reformar la Constitución del Ecuador, esto es, la enmienda, la reforma parcial y la Asamblea Constituyente. Llegando a precisar la particular función que cumple para el procedimiento de reforma el artículo 84 de la Constitución, en la medida en que opera como una cláusula de intangibilidad, al prescribir, entre otras cosas, que la reforma de la Constitución no podrá restringir el alcance los derechos. Posteriormente, a partir de los procedimientos de reforma en las principales Constituciones de América Latina, se intentará hacer un balance del grado de rigidez de la Constitución ecuatoriana. Con esta finalidad se toma como parámetros de análisis, la iniciativa para presentar proyectos de reforma constitucional, así como el trámite aprobación de las reformas, que incluye los criterios de mayorías parlamentarias necesarias para la aprobación, así como el número de discusiones parlamentarias. Por otro lado, se determina si existe o no la posibilidad de reforma por la vía de referéndum, o la posibilidad de llamar, bien a una Asamblea Constituyente, bien a una Asamblea Constitucional. Finalmente, nos referiremos a los límites materiales explícitos e implícitos.
Por último, respecto del tercer capítulo, se aborda el control de la reforma de la Constitución por parte de la Corte Constitucional de Ecuador. Con este objetivo en primer momento hacemos un repaso por los aspectos generales del fundamento del control de las reformas constitucionales, desarrollando, posteriormente, la legitimidad del control constitucional de las reformas constitucionales. Finalmente, analizaremos el papel de la Corte Constitucional en el control de las modificaciones a la Constitución ecuatoriana, por medio del estudio del Dictamen 001-11-DRC, así como del Dictamen 001-14-DRC, y del Dictamen 002-16-DRC.
Por lo expuesto consideramos que la importancia del tema de los límites a la reforma constitucional en Ecuador es manifiesta. Toda vez que en los últimos años, la Constitución de 2008 se ha enfrentado a dos procesos de reforma de gran calado, y existe la posibilidad de que este año 2016 se de uno más. En esa medida, creemos que el presente trabajo, por un lado, puede constituir un aporte para la discusión académica interna, respecto de los límites a la reforma constitucional y, por otro lado, intenta que el lector externo pueda formarse una idea de las complejidades que suponen los procesos de reforma constitucional en Ecuador.
Luego del recorrido realizado terminamos concluyendo que el límite material por excelencia en la Constitución de Ecuador, igual de lo que ocurre con cualquier Constitución de hoy en día, son los derechos. En esa medida la Corte Constitucional, encargada a priori de vigilar el trámite de los procedimientos de reforma constitucional, ha llevado a cabo un desarrollo muy discutible de sus funciones. Debido a que, por un lado, no ha cumplido con lo dispuesto por la LOGJCC, al confundir en el Dictamen 001-11-DRC el pronunciamiento respecto del procedimiento o vía para tramitar la modificación constitucional con el relativo a la convocatoria referéndum y, por otro lado, en el mismo Dictamen, la Corte, se ha arrogado una facultad que ni constitucional ni legalmente le ha sido conferida, esto es, el modificar las preguntas y anexos sometidos a referéndum.
Una crítica que se le puede formular tanto al Dictamen 001-11-DRC, como al 001-14-DRC, es que en ambas ocasiones la Corte ha sido extremadamente deferente con las posiciones del Presidente de la República y de la Asamblea Nacional, órgano en el cual el movimiento político del Presidente cuenta con mayoría. Asimismo, en ambos Dictámenes es criticable el hecho de que no se ha tenido en cuenta la participación ciudadana, que queda convertida en una mera formalidad sin influencia, de tal forma que la Corte no da respuesta a las alegaciones formuladas en calidad de intervinientes y de amicus curiae que se sucedieron en la audiencia pública.
Por último, la posición jurídica de la Corte es criticable en la medida en que en el Dictamen 001-11-DRC, suprimió la deliberación política en sede parlamentaria, en tanto que en el Dictamen 001-14-DRC, hizo lo mismo respecto de la ciudadanía, al permitir que la iniciativa fuese tramitada de modo exclusivo por la Asamblea. En definitiva, en ambas ocasiones la Corte no defendió el modelo participativo contemplado en la Constitución, por el contrario, determinó los procedimientos a partir de la conveniencia del Ejecutivo.
En suma, consideramos que, por un lado, la actuación de la Corte dejó una triste imagen de la justicia constitucional en materia de control de las reformas constitucionales, que desveló la actitud en exceso deferente de la Corte para con la iniciativa de reforma del Presidente de la República, o de su mayoría en la Asamblea Nacional. Y, por otro, permitió que se modifiquen aspectos esenciales de la Constitución ecuatoriana de 2008, por medio del procedimiento de enmienda constitucional, mecanismo de menor rigidez. En tal sentido no era la vía idónea para procesar reformas de gran calado como las que fueron las avaladas por los dictámenes de la Corte de los años 2011 y 2014, respectivamente.
