Acceso usuarios
, Anne Marie Reynaers (secret.) , Moneyba González Medina (voc.) , REIMUT ZOHLNHÖFER (voc.) , José Antonio Peña Ramos (voc.) , Joaquín María Molins López-Rodó (voc.) , Leticia Delgado Godoy (voc.) Resumen La violencia criminal en América Latina ha aumentado drásticamente en las últimas décadas y se ha convertido en la principal preocupación de sus ciudadanos. Las armas de fuego son fundamentales en las dinámicas de violencia que azotan la región. Esta investigación adopta una perspectiva de políticas públicas para estudiar cambios en materia de políticas de control de armas que sucedieron a principios del siglo XXI en América Latina. El primer objetivo del estudio es explicar la distinta relevancia que adquirió la problemática en las agendas políticas de Brasil y Uruguay, así como las distintas decisiones políticas que les siguieron. Estas son el Estatuto del Desarme de 2003 en Brasil y la Ley de Tenencia Responsable de Armas (RFOL, por sus siglas en inglés) de 2014 en Uruguay.
Para explicar estos fenómenos, nos guiamos por teorías de políticas públicas relativas a la construcción de la agenda y a la formación de políticas públicas. El proceso de construcción de la agenda hace referencia a las dinámicas por las cuales los asuntos ganan o pierden relevancia para el público y las élites, y también a la manera en que son construidos, definidos y colocados en la lista de temas propensos a la acción gubernamental. Por su parte, la formación de políticas públicas es el proceso por el cual las políticas permanecen constantes o cambian a lo largo del tiempo. En concreto, aplicamos el Marco de Corrientes Múltiples (MSF, por sus siglas en inglés) de John Kingdon (1995), un marco teórico que concibe estas dinámicas como la combinación entre problemas, soluciones y procesos políticos, cuya conjunción es llevada a cabo por la acción decisiva de promotores de políticas públicas. Adicionalmente, adoptamos varias modificaciones recientes (Herweg et al., 2015; Knaggård, 2015, 2016; Zahariadis, 2003; Zohlnhöfer et al., 2016) que introducen variables adicionales al análisis.
Puesto que el MSF y sus extensiones fueron desarrollados pensando en las democracias europeas occidentales, y que el estudio de las políticas públicas es bastante limitado en América Latina, nuestro segundo objetivo de investigación es impulsar su desarrollo, así como la agenda de investigación de políticas públicas en la región. La capacidad del MSF para explicar los cambios en la agenda y en las políticas públicas fue evaluada a través de evidencia empírica de distintas fuentes cualitativas. Entre otras, el estudio de documentos legislativos, literatura científica e informes periodísticos, así como la realización de entrevistas in situ con los protagonistas de los procesos políticos estudiados.
A pesar del desafío, el MSF y sus modificaciones fueron esencialmente capaces de decodificar los cambios en la agenda y en las políticas en cuestión. Así, el control de armas supuso un cambio considerable en la agenda política brasileña y causó un extenso debate público en la segunda mitad de la década de los 90 y principios de los 2000. Por el contrario, el proceso de conformación de la agenda en Uruguay siguió el patrón general de la región, produciendo un cambio incremental en la agenda y apenas llamando la atención pública y política. El análisis comparado concluyó que cuatro factores principales explicaban los distintos resultados: la disímil presencia y credibilidad de académicos e investigadores trabajando con el problema, los desiguales recursos y capacidades de los promotores ajenos al sistema político, las diferentes perspectivas que dominaban la opinión pública en relación al control de armas, y la distinta fragmentación de las comunidades de políticas públicas.
Asimismo, los cambios en las políticas públicas que les siguieron se distinguieron considerablemente en cuanto a sus objetivos, instrumentos, alcance y lógica direccional. El Estatuto del Desarme implicó un cambio de políticas públicas extenso y buscaba desarmar a la sociedad en la medida de lo posible. Por el contrario, la RFOL supuso un cambio incremental y solo busca desalentar el uso ilegítimo de las armas de fuego por parte de criminales y delincuentes. En general, un cambio disruptivo es más probable si está precedido por un cambio extenso en la agenda. No obstante, el análisis comparado también demostró que es necesario considerar la influencia de las limitaciones institucionales, como pueden ser el número de actores con poder de veto, las mayorías políticas que alcanzan para adoptar políticas, y la posibilidad de usar mecanismos de democracia directa.
Por último, el análisis subrayó las dificultades del MSF para tomar en cuenta el importante papel desempeñado por los actores de la sociedad civil en la formación de políticas públicas de países en desarrollo. Aunque nuestros resultados no son suficientes para llegar a hallazgos inequívocos, discutimos sus implicaciones y sugerimos líneas de investigación futuras.
Abstract In recent decades, criminal violence has increased drastically in Latin America and turned into the main public concern of its citizens. Firearms play a crucial role in the dynamics of violence engulfing the region. This research adopts a public policy perspective to study transformations in gun control policies that took place in Latin America at the beginning of the 21st century. Its first objective is to explain the contrasting prominence of the firearm control issue in the political agendas of Brazil and Uruguay, as well as the different policy decisions that followed. Namely, the approval of the Brazilian Disarmament Statute in 2003 and the Uruguayan Responsible Firearm Ownership Law (RFOL) in 2014.
To explain these phenomena, we were guided by public policy theories concerning agenda-setting and policy formation. Agenda-setting is the process by which issues gain or lose public and elite attention, and moreover are constructed, defined and set out on the list of items for governmental action. Policy formation is the process by which policies stay constant or change over time. Applied is John Kingdon’s (1995) Multiple Streams Framework (MSF), a theoretical approach that conceives agenda and policy changes as the combination of problems, solutions and politics, brought together by the decisive action of policy entrepreneurs. In addition, we adopt several recent theoretical modifications (Herweg et al., 2015; Knaggård, 2015, 2016; Zahariadis, 2003; Zohlnhöfer et al., 2016) that introduce additional variables to the analysis.
Since the MSF and its extensions were developed with Western democracies in mind and policy studies are fairly limited in Latin America, our second research objective is their further development and that of the regional policy research agenda. Their suitability to explain agenda and policy changes is assessed with the help of empirical evidence from different qualitative explanatory sources. Among others, the study of legislative documents, academic literature and media reports, as well as the conduction of in situ interviews with protagonists of the specific policy processes Gun control was the subject of a disruptive agenda change in Brazil, causing an intense and ongoing public debate during the second half of the 1990s and first half of the 2000s. On the contrary, Uruguay’s agenda-setting process followed the general pattern in the region, ending in an incremental agenda change and gathering only very limited public and political attention. The comparative analysis concluded that four major factors explained the different outcomes: the dissimilar presence and credibility of academics and researchers working on the problem, the unequal resources and capacities of entrepreneurs outside the political system, the distinct perspectives on gun control that dominated public opinion, and the differing fragmentation of the policy communities.
Moreover, the following policy changes differed greatly regarding their goals, instruments, scope and directional logic. The Brazilian Disarmament Statute implied a disruptive policy change and sought to disarm society as much as possible, while the Uruguayan RFOL supposed an incremental policy change and only sought to deter the illegitimate use of firearms by criminals. Ultimately, a disruptive policy change is more likely if it is preceded by a disruptive change in the agenda. However, the comparative analysis also proved that it was necessary to consider the influence of institutional constrains, such as the number of actors with veto power, the political majorities that suffice to adopt a policy, and the possibility of using mechanisms of direct democracy.
Finally, the analysis highlighted the MSF’s unfitness to acknowledge the important role played by civil society actors in the policy formation processes of developing countries. While our results did not suffice to reach unequivocal findings on these matters, we discuss their implications and suggest future lines of research.
