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Lourdes López Cumbre
El origen de la Organización Internacional del Trabajo se halla estrechamente vinculado a la protección social de las necesidades básicas de los trabajadores, hayan contribuido o no un régimen de Seguridad Social. El desempleo, la enfermedad, la maternidad, la vejez y la migración constituyen inquietudes presentes desde sus primeras expresiones normativas. Inicialmente, la Organización manifestaría gran interés por impulsar la aprobación de Convenios o Recomendaciones, que pronto quedaría ralentizado como consecuencia de la Gran Depresión y de la posterior Segunda Guerra Mundial. Entonces, la pobreza pasará a convertirse en el centro de referencia, la contribución a la recuperación del empleo constituirá uno de sus principales objetivos y la extensión de mecanismos de Seguridad Social y de asistencia sanitaria supondrá una seña de identidad en la posterior actuación de la Organización. No extraña, por tanto, que, en este contexto, se apueste por la extensión de las medidas de Seguridad Social, instando a una cooperación internacional de los Estados, con intercambio de información y con una conjunta administración.
Aunque el epicentro normativo de la materia será, como es sabido, el Convenio número 102 sobre norma mínima, su principal precedente, la Recomendación núm. 67 sobre la Seguridad Social de los medios de vida, representa un claro ejemplo del reconocimiento de un verdadero sistema de protección social, más amplio que un régimen de Seguridad Social. Por dos razones, fundamentalmente. Primero, porque admite que proteger la “seguridad de los medios de vida” supone aliviar el estado de necesidad e impedir la miseria restableciendo, en un nivel adecuado, las pérdidas originadas en la incapacidad para trabajar o en el desempleo. Y, segundo, porque acepta que, aun cuando buena parte de su atención se centra en los trabajadores y sus riesgos, si existieran incapacitados, ancianos o viudas sin prestación por falta de cotización previa, deberían tener derecho a una asignación especial de manutención de cuantía determinada. Se garantizan ingresos básicos, de este modo, a quienes los necesitan, prestando asistencia médica completa y universal e intentando erradicar la pobreza en cualquier lugar del mundo en tanto peligro evidente de la prosperidad colectiva.
Sin embargo, las pretensiones en el ámbito de la Seguridad Social se plasman en el citado y conocido Convenio número 102. que, al margen de su contenido, detallado en el análisis efectuado en este estudio, puede ser definido por dos rasgos, el de la globalidad y el de la modernidad. Globalidad por cuanto abarca la práctica totalidad de las contingencias y prestaciones materializadas por los sistemas de Seguridad Social de los países desarrollados, propiciando un compendio completo de protección; y modernidad porque anticipa el esquema de protección de dichos sistemas de Seguridad Social combinando prestaciones contributivas con asistenciales, ponderando los límites económicos básicos existentes entre cotización y prestación, previendo la gestión pública de las prestaciones, reconociendo una especial significación de la mujer en el mundo laboral y protegiendo la maternidad y todo lo que circunda a la misma o, en fin, ofreciendo todo un sistema que, un siglo después, se mantiene vigente. Aunque con reservas. Porque, de hecho, para muchos países este Convenio núm.102 no establece mínimos sino máximos, un nivel que no pueden cumplir, optando por su no adhesión.
Con posterioridad a su aprobación, no ha habido grandes aportaciones por parte de la Organización, salvo algunas excepciones. La principal razón es que, pese a los objetivos ambiciosos iniciales, algunas de sus normas o recomendaciones, no se adaptan bien a la era de la globalización. Mas, al filo del siglo XXI, la Organización presenta el Programa sobre Trabajo Decente, que tanto ha marcado los últimos veinte años de evolución y que sirve como plataforma para impulsar una versión moderna de la norma mínima. Se trata de los denominados “pisos” de protección social para la justicia social y una globalización equitativa, recogidos en una Recomendación y llamados a convertirse en el epicentro de la protección social de futuro. Un conjunto de garantías básicas de Seguridad Social, definidas a nivel nacional y que aseguran una protección destinada a prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social. Para ello se crea un ingreso básico y el acceso universal a una atención sanitaria esencial, en un contexto de crisis económica y con el objetivo, últimamente reiterado, de que “nadie se quede atrás”. Finalidad que, para algunos, representa el fracaso de la primigenia función de la Organización y que ahora pretende recuperar esa cobertura universal que la definió desde su constitución y que no ha alcanzado. Según sus propios datos, aproximadamente, el cincuenta por ciento de la población mundial carece de una cobertura de Seguridad Social y el ochenta por ciento de la misma no disfruta de una protección suficiente, en gran medida por los déficits detectados en África y en Asia.
Balance que ahora tropieza con la irrupción de un enemigo en forma de pandemia.
Un reto para todos, pero especialmente para organismos internacionales que, como la Organización Internacional del Trabajo, basan su funcionalidad y su credibilidad en una respuesta efectiva ante este tipo de desastres personales y laborales. La Organización estima que alrededor de 436 millones de empresas de los sectores más afectados en todo el mundo están en riesgo de desaparición. La disminución de ingresos, el aumento de su insolvencia o la pérdida de puestos de trabajo en diferentes fases amenazan el futuro económico y laboral mundial. Las restricciones internas de movilidad y el cierre de fronteras, comerciales o de personas, irrumpen como nunca antes habían impactado en la economía mundial. Será difícil que los consumidores adquieran bienes o servicios y será fácil que las empresas desistan de invertir, renuncien a adquirir y eviten la contratación de trabajadores. En el trabajo, la pandemia afectará tanto a la cantidad de empleo (en el ámbito del desempleo y en el subempleo), la calidad del trabajo (con respecto a los salarios y a la protección social) y en la inevitable expulsión de los grupos de trabajadores más vulnerables a las consecuencias adversas del impacto del virus en el mercado de trabajo.
Por el momento, la respuesta de la Organización se centra en cuatro pilares; a saber, estimular la economía y el empleo, apoyar a las empresas, los empleos y los ingresos, proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo o encontrar soluciones en el marco del diálogo social. Con un elemento destacado, la salud laboral. Mas se insiste en el papel que los sistemas de Seguridad Social han demostrado cumplir, en anteriores crisis, como factor de estabilidad económica y social. Estos sistemas permiten aumentar la demanda agregada pero, sin ellos, la epidemia sanitaria agravará la pobreza, agudizará el desempleo, potenciará el trabajo sumergido y, en fin, generará un círculo vicioso de consecuencias impredecibles.
The origin of the International Labour Organization is closely linked to the social protection of the basic needs of workers, whether or not they have contributed to any Social Security regime. Unemployment, sickness, maternity, old age and migration are concerns that have been present since their first normative expressions. Initially, the Organization showed great interest in promoting the adoption of Conventions or Recommendations, which would soon be slowed down as a result of the Great Depression and the subsequent Second World War. Poverty then became the centre of reference, the contribution to employment recovery was one of its main objectives, and the extension of Social Security and health-care mechanisms was a sign of identity in the Organization’s subsequent action. Undoubtedly, in this context, emphasis is put on extending the Social Security measures, urging international cooperation of States, with information exchange and joint administration.
Although the normative epicentre of the matter will be, as it is well known, Convention No. 102 on Minimum Standards, its main precedent, Recommendation No. 67 on Income Security, represents a clear example of the recognition of a true social protection system, broader than a Social Security regime. Mainly, for two reasons. First, because it admits that protecting “Income Security” means alleviating the state of necessity and preventing misery by restoring, at an appropriate level, the losses arising from inability to work or unemployment. And secondly, because it accepts that, even though much of the attention is focused on workers and their risks, if they were disabled, elderly or widows without benefit for lack of prior contribution, they should be entitled to a special maintenance allowance of a certain amount. Basic income is thus guaranteed to those who need it, by providing comprehensive and universal medical assistance and by seeking to eradicate poverty anywhere in the world as an obvious danger to collective prosperity.
However, the claims in the field of Social Security are reflected in the aforementioned well-known Convention No. 102, which, apart from its content, detailed in the analysis carried out in this study, can be defined by two features, that of entirety and modernity.
Entirety because it covers almost all the contingencies and benefits materialised by the Social Security systems of developed countries, promoting a complete compendium of protection; and modernity because it anticipates the scheme of protection of these Social Security systems by combining contributory benefits with assistance, weighing the basic economic limits between contribution and benefit, providing for public management of benefits, recognizing a special significance of women in the world of work and protecting maternity and everything that surrounds it or, in short, offering a whole system that, a century later, remains in force. With reservations, though. Because, in fact, for many countries Convention No. 102 does not fix any minimum conditions, but maximum standards, a level they cannot meet, opting for non-accession.
Since its adoption, there have been no significant contributions from the Organization, with a few exceptions. The main reason is that, despite initial ambitious goals, some of its rules or recommendations do not fit well with the era of globalization. Moreover, at the edge of the twenty-first century, the Organization presents the Decent Work Program, which has so marked the last twenty years of evolution and serves as a platform to promote a modern version of the minimum standard. This is about the so-called “floors” of social protection for social justice and equitable globalization, reflected in a Recommendation and likely to become the epicentre of future social protection. A set of basic Social Security guarantees, defined at national level and ensuring protection designed to prevent or alleviate poverty, vulnerability and social exclusion. For that purpose, basic income and universal access to essential health care are created, in a context of economic crisis and with the recently reiterated goal of “no one left behind”.
Some people consider that this aim represents the failure of the original function of the Organization and now seeks to regain that universal coverage that has defined it since its constitution and has not been achieved. According to its own data, roughly 50% of the world’s population lacks Social Security coverage, and 80% of the world’s population does not enjoy sufficient protection, largely owing to deficits in Africa and Asia.
A balance that now faces the emergence of an enemy in the form of a pandemic. It is a challenge for all, but especially for international bodies, such as the International Labour Organization, which base their functionality and credibility on an effective response to such personal and labour disasters. The Organization estimates that some 436 million companies in the most affected sectors worldwide are at risk of disappearance. Lowering income, increasing insolvency, or losing jobs at different stages threaten the global economic and labour future. Internal mobility restrictions and the closure of borders, for commercial purposes or for people, are breaking down as never before in the world economy. Consumers will be unlikely to buy goods or services, and companies will be likely to give up investing and acquiring, and avoid hiring workers. At work, the pandemic will affect both the number of jobs (in the field of unemployment and underemployment), the quality of work (in relation to wages and social protection) and the inevitable expulsion of the groups of workers most vulnerable to the adverse consequences of the virus’s impact on the labour market.
For the time being, the Organization’s response is focused on four pillars; that is, to stimulate the economy and employment, to support businesses, jobs and income, to protect workers at the workplace or to find solutions within the framework of social dialogue. With a prominent element, occupational health. The role that Social Security systems have shown in previous crises as a factor of economic and social stability is emphasized. These systems allow for increased aggregate demand, but, without them, the health epidemic will worsen poverty, sharpen unemployment, boost submerged work, and, ultimately, generate a vicious cycle of unpredictable consequences.
