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Diego de la Villa de la Serna
Para cumplir el importante cometido histórico que se le asigno en el Tratado de Versalles, de 28 de junio de 1919, tras el fin de la primera guerra mundial, la Organización Internacional de Trabajo (OIT) se ha servido, a través de su Conferencia General de Trabajo (CIT), de tres instrumentos normativos, a saber, los Convenios, las Recomendaciones y los Protocolos. Los instrumentos normativos de la OIT son, actualmente, cuatrocientos dos (402), divididos en ciento noventa (190) Convenios, seis (6) Protocolos y doscientas seis (206) Recomendaciones. Algunos autores consideran asimismo instrumentos normativos las Declaraciones, tanto de la Conferencia General, cuanto del Consejo de Administración, pero no parece una opinión razonable la de trastocar su naturaleza expositiva e interpretativa, en naturaleza normativa propiamente dicha. En la actualidad, España tiene ratificados ciento treinta y tres (133) Convenios, cifra en la que se incluye la ratificación de los ocho (8) fundamentales y de los cuatro (4) prioritarios o de gobernanza. De estos convenios ratificados al menos cuarenta y dos (42) de ellos han sido denunciados.
Esa actividad de colaboración con la OIT, sitúa a España en un puesto protagonista en el total de los Estados miembros de la organización.
Los Convenios y las Recomendaciones son los instrumentos típicos y tradicionales de la OIT, a los que dedica atención casuística y detallada la Constitución de la OIT y el Reglamento de la Conferencia General. Particularmente el art. 19 de aquella, se dedica íntegramente a estos dos instrumentos normativos diferenciados, aunque oficialmente se entiende que el precepto deja espacio para la aparición muy posterior en el tiempo –desde 1982– de las normas denominadas Protocolos, denominación que carece de reconocimiento constitucional.
Los Convenios son, sin duda alguna, el más importante instrumento normativo de la OIT, en cuanto normas ofrecidas a la ratificación de sus Estados Miembros y, una vez ratificados, convertidos en normas jurídicas vinculantes para éstos. De ahí el alto número de los aprobados por la CIT y el altísimo número de las ratificaciones estatales, concurriendo la circunstancia de que haya sido España el país a la cabeza de las mismas.
Las Recomendaciones son normas no ofrecidas a la ratificación de los Estados y, por tanto, de naturaleza dispositiva, lo que no quita para que su utilidad haya sido muy relevante a la hora de fijar pautas o directrices para la interpretación de los Convenios, muchas veces cubriendo lagunas normativas de los mismos, aunque privados esos complementos de valor normativo. La mayor parte de los Convenios cuenta con una Recomendación que los complementa, aunque no puede establecerse ese criterio como regla general. Incluso en no pocos casos, la Recomendación, llamada por eso autónoma, ha salido al paso de la imposibilidad de lograr consenso en el seno de la CIT para la aprobación de un Convenio, a la postre sustituido por una Recomendación meramente dispositiva.
Los Protocolos se diferencian nítidamente de los Convenios y de las Recomendaciones, y no solo por la fecha de su aparición en el hacer normativo de la CIT. Mientras que el origen de unos y otras se remonta al mismo año 1919, el primer Protocolo lleva fecha de 1982, o sea más de seis decenios después. En cuanto a su naturaleza, los Protocolos podrían calificarse como instrumentos intermedios entre los Convenios y las Recomendaciones.
Se adoptan por la Conferencia General, pero por un procedimiento distinto al seguido para la aprobación de los Convenios. Pese a ello, son normas vinculantes abiertas a la ratificación de los Estados miembros, por lo que la principal diferencia con los Convenios estriba en que no son regulaciones sistemáticas ex novo sobre una determinada materia, sino regulaciones limitadas a la revisión o a la modificación parcial de un Convenio preexistente. En todo caso, los Protocolos no pueden ratificarse sino por los Estados miembros que tengan ratificados previamente los Convenios a los que aquellos completan. Si se ratifica un Convenio pero no su Protocolo, las obligaciones del Estado se limitan a las establecidas en el Convenio. En general, los protocolos no son regulaciones autónomas respecto de los Convenios que completan, sino que su ámbito funcional no se aparte del de aquellos, aunque lo modifiquen parcialmente, lo completen o lo maticen.
Lo cierto es que la utilización de este instrumento ha sido muy escasa a través del tiempo, y ello por su limitada trascendencia cualitativa y, obviamente, por su reducido número, limitado a los seis (6) siguientes: PO110 Protocolo 1982, relativo al Convenio nº 110 (1958), sobre Plantaciones; PO89 Protocolo 1990, relativo al Convenio (revisado) nº 89 (1948), sobre el Trabajo nocturno de la mujer; PO81 Protocolo 1995, relativo al Convenio nº 81 (1947), sobre la Inspección de Trabajo; PO147 Protocolo 1996, relativo al Convenio nº 147 (1976), sobre normas mínimas en la Marina mercante; PO155 Protocolo 2002, relativo al Convenio nº 155 (1981), sobre Seguridad y salud de los trabajadores; y PO29 Protocolo 2014, relativo al Convenio nº 29 (1930), sobre Trabajo forzoso. Pero dentro de esa escasa importancia de los Protocolos, seguramente es el de Trabajo Forzoso, ratificado por España en 2017, el de mayor relevancia práctica, por la desgarrada significación de esa modalidad de actividad humana, vulneradora de los más elementales derechos nacidos con la persona. Un trabajo que no es testimonial sino que, contra lo que pudiera pensarse, sigue desarrollándose en números escandalosos, calculados con prudencia en veinte (20) millones de personas, de los que casi la mitad corresponden a mujeres y niñas, básicamente en el trabajo doméstico y en el comercio sexual. Respecto de los hombres, las áreas más afectadas son las de la agricultura, la construcción y la minería. Dentro de sus posibilidades, la OIT viene siguiendo una política coherente de lucha contra este tipo de trabajo, utilizando cuantos recursos resultan adecuados, incluyendo la elaboración de listas infamantes de empresas a las que, según la organización, no hay que apoyar con las compras de productos, por la utilización que aparentemente realizan de trabajadores forzosos.
In order to fulfil the important historic task assigned by the Treaty of Versailles of 28 June 1919, following the end of the First World War, the International Labour Organization (ILO) has used, through its International Labour Conference (ILC), three normative instruments, namely, Conventions, Recommendations and Protocols. Currently, there are four hundred and two (402) ILO normative instruments, divided into one hundred ninety (190) Conventions, six (6) Protocols and two hundred and six (206) Recommendations.
Some authors consider that Declarations, of both the General Conference and the Governing Council, are also normative instruments, but it does not seem reasonable to transform their expository and interpretative nature into normative nature, strictly speaking. Nowadays, Spain has one hundred and thirty-three (133) ratified Conventions, including the ratification of the eight (8) Fundamental ones and four (4) Priority or Governance Conventions. At least, forty-two (42) of these ratified Conventions have been denounced. This collaborative activity with the ILO puts Spain in a leading position in all the member States of the organization.
Conventions and Recommendations are the typical and traditional instruments of the ILO, to which the ILO Constitution and the Rules for the General Conference give casuistic and detailed attention. Article 19 of the Convention, in particular, is devoted entirely to these two distinct normative instruments, although it is officially understood that the provision leaves room for the very later appearance in time – since 1982 – of the rules called the Protocols, a denomination which does not have constitutional recognition.
Conventions are undoubtedly the most important normative instrument of the ILO, as regulations offered for ratification by its Member States and, once ratified, become binding legal standards for them. Hence the high number of them approved by the ILC and the very high number of the State ratifications, in which Spain has been the lead country.
Recommendations are rules that are not offered for ratification by States and are, therefore, operative in nature, which does not detract from the usefulness of the Recommendations in setting guidelines for the interpretation of the Conventions, often by filling regulatory gaps in the Conventions, but without any normative value. Most Conventions have a Recommendation that complements them, although such an approach cannot be established as a general rule. Even in a number of cases, the Recommendation, which is therefore autonomous, has gone along with the impossibility of reaching consensus within the ILC for the adoption of a Convention, eventually replaced by a merely operative Recommendation.
Protocols clearly differ from Conventions and Recommendations, and not only from the date of their appearance in the ILC’s normative act. While the origin of both dates back to 1919, the first Protocol is dated in 1982, that is, more than six decades later. As to their nature, Protocols could be described as intermediate instruments between Conventions and Recommendations. They are adopted by the General Conference, but by a procedure other than that followed for the adoption of Conventions. Despite this, they are binding rules open to ratification by Member States, so the main difference with Conventions is that they are not systematic ex novo regulations on a particular subject, but regulations limited to the revision or partial modification of a pre-existing Convention. In any event, Protocols can only be ratified by those Member States which have previously ratified the Conventions to which they supplement. If a Convention is ratified but not its Protocol, the State’s obligations are limited to those set out in the Convention. In general, Protocols are not autonomous regulations with respect to the Conventions that they complete, but their functional scope is not different from theirs, even if they modify them partially, complete them or qualify them.
It is true that the use of this instrument has been very scarce over time, and this is due to its limited qualitative significance and, obviously, its small number, limited to the following six (6): PO110 Protocol 1982, concerning Convention No 110 (1958) on Plantations; PO89 Protocol 1990 on the Convention (Revised) No. 89 (1948) on Night Work for Women; PO81 Protocol 1995 on the Labour Inspection Convention No. 81 (1947); PO147 Protocol 1996 on Convention No. 147 (1976) on Minimum Standards in the Merchant Navy; PO155 Protocol 2002 on Convention No. 155 (1981) on the Safety and Health of Workers; and PO29 Protocol 2014 on Forced Labour Convention No. 29 (1930). But, within the limited scope of Protocols, it is surely the Forced Labour Protocol, ratified by Spain in 2017, which has the most practical relevance, because of the awful significance of this type of human activity, which violates the most basic rights born with the person. This work is not evidence-based, but, contrary to what one might think, it continues to develop in shocking numbers, recklessly calculated in 20 million people, nearly half of whom are women and girls, mainly in domestic work and sex trade. For men, agriculture, construction, and mining are the most affected areas. Within its capabilities, the ILO has been following a coherent policy of combating this type of work, using as many resources as appropriate, including the development of infamous lists of companies that the organization says are not to support with product purchases, because of their apparent use of forced labour.
