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Inventé en Côte d’Ivoire au milieu des années 1980, le Plan foncier rural (PFR) est un des instruments mis au point dans le cadre de l’aide internationale pour permettre la formalisation des droits fonciers coutumiers, individuels et collectifs. Il a été importé au Bénin au début des années 1990, dans l’optique de contribuer à une future réforme foncière. En 25 ans, le PFR y a joué différents rôles successifs : il a été un instrument de promotion d’une réforme, puis l’instrument central d’une politique de formalisation des droits coutumiers, individuels ou collectifs, et enfin un moyen au service d’une politique de privatisation, avant d’être récemment marginalisé au profit du cadastre. À travers ce cas, ce sont les liens problématiques entre politiques publiques et instruments que l’on se propose d’analyser, en montrant l’autonomie relative de l’instrument PFR par rapport aux politiques successives, sa dimension composite et adaptative, et la façon dont les débats sur lui révèlent les tensions autour de la politique elle-même. Alors que les instruments sont censés être des moyens de mise en œuvre d’une politique, ici, l’instrument a précédé la politique, et perdure en s’adaptant à ses reformulations, dans une greffe qui demeure incertaine.
