Acceso usuarios
Ángel de la Fuente Moreno
La indexación generalizada de las pensiones a la inflación es un compromiso potencialmente muy caro, especialmente en las complicadas circunstancias demográficas a las que nos enfrentaremos en las próximas décadas. Resulta por tanto necesario analizar con cuidado los costes y beneficios de la supresión del Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) introducido en la última reforma de la Seguridad Social antes de tomar una decisión en este sentido. Si se opta por abandonarlo, convendría valorar la posibilidad de establecer algún tipo de limitación o salvaguarda a la indexación con el IPC o de introducir medidas compensatorias que ayuden a mitigar su impacto sobre el crecimiento del gasto en pensiones.
Con el ánimo de contribuir a la discusión sobre este tema, en la presente nota se cuantifica el coste de la supresión del IRP para volver a la indexación de las pensiones al IPC. El experimento específico de política que se analiza consiste en suprimir el IRP durante un único ejercicio, esto es, actualizar las pensiones contributivas con la inflación durante un solo año para volver después a una tasa de actualización del 0,25%. El cálculo se realiza a partir del gasto en pensiones contributivas realmente observado en 2017 y bajo el supuesto de una tasa de inflación constante del 2% durante todo el período relevante utilizando datos del INE y la Seguridad Social sobre las distribución por edades de la población en edad de jubilación y sus prestaciones medias y las estimaciones del INE de tasas de supervivencia según la edad.
Puesto que el índice de actualización no afecta a la cuantía inicial de las futuras pensiones, basta con considerar el efecto de la medida sobre las prestaciones percibidas por una población beneficiaria integrada por los ya jubilados a finales de 2017. Para este grupo, han de compararse dos sendas hipotéticas de gasto en prestaciones: la que se habría observado manteniendo la política preexistente, esto es, aplicando el tope mínimo del IRP del 0,25%, y la resultante del experimento propuesto, consistente en actualizar las pensiones con la inflación (que supondremos del 2%) durante un año, para volver después al IRP.
El cálculo del coste inmediato de la medida es sencillo. En 2017 el gasto público en pensiones contributivas ascendió en España a unos 135.000 millones de euros, sumando las pensiones de la Seguridad Social y las del sistema de Clases Pasivas para funcionarios. Actualizar esta cantidad al 2% en vez de al 0,25%, supondría un gasto extra de 2.363 millones de euros, de los que habría que sustraer las prestaciones no cobradas por el fallecimiento de sus titulares entre 2017 y 2018. En años posteriores, sin embargo, el incremento extra de las pensiones por encima del 0,25% se consolidaría y habría de seguir pagándose durante toda la vida de los beneficiarios, actualizándose a su vez con el IRP un año tras otro. Así pues, la decisión de actualizar las pensiones con la inflación un único año generaría un flujo de costes futuros durante el resto de la vida de los integrantes de la población beneficiaria. Aunque este coste iría reduciéndose con el tiempo en términos reales debido al fallecimiento de los beneficiarios y a una tasa de inflación superior al IRP, su valor acumulado durante varias décadas sería mucho mayor que el coste incurrido en el primer año. Bajo nuestros supuestos, el gasto adicional acumulado a precios constantes sería de casi 30.000 millones de euros, o 13 veces el coste inicial. Si la supresión del IRP fuese permanente, y considerando sólo los efectos de la medida sobre la población ya jubilada en 2017, esta cifra se elevaría hasta 327.000 millones a precios constantes de 2018, a lo que habría que añadir el incremento de las prestaciones percibidas por cohortes posteriores de nuevos jubilados para llegar al coste total de la vuelta a la indexación al IPC.
Más que la cifra concreta de aumento del gasto, que dependerá de la senda de inflación, lo importante es resaltar que el coste total de cualquier medida en esta línea sería muy superior a su coste inmediato, que es el que se suele calcular y destacar. Dada la naturaleza del sistema de pensiones, que implica compromisos recurrentes de pago durante muchos años, cualquier cambio, incluso transitorio, en las reglas de cálculo o actualización de las prestaciones tiene importantes repercusiones a largo plazo que han de tenerse en cuenta a la hora de tomar decisiones. Además, dado que el sistema afecta a un número muy elevado de personas y moviliza una cantidad ingente de recursos, conviene extremar la precaución a la hora de diseñar posibles cambios de política en este campo.
Indexing pensions to inflation can be very expensive, especially in the complicated demographic situation Spain will face in the coming decades. It is therefore necessary to analyze carefully the costs and benefits of suppressing the current pension actualization index (PAI) that was introduced as part of the latest reform of Spanish Social Security before taking a decision on whether or not to change it. If the index is suppressed, policymakers should consider the possibility of establishing some sort of limit on the extent or coverage of indexation to consumer prices or introducing compensatory measures that may mitigate its impact on the growth of pension expenditure.
With the goal of contributing to the necessary discussion about this issue, this note quantifies the cost of suppressing the PAI and returning to the indexation of pensions to the Consumer Price Index (CPI). The specific policy experiment we analyze consists in the suppression of the PAI during a single year; that is, contributive pensions would increase with inflation during a year and then return to the annual rate of increase of 0,25% dictated by current regulations given the state of the pension system’s finances.
The calculations are made taking into account observed pension expenditure in 2017, assuming a constant inflation rate of 2% and using data from the National Statistical Institute and the Social Security System on the age distribution of pensioners, their benefits and yearly survival rates by age.
Since the PAI has no effect on future pensions, it suffices to consider the effect of the measure we want to analyze on a beneficiary population made up by those persons who were already retired at the end of 2017. For this group, we have to compare two hypothetical benefit streams: the one we would have observed under the existing policy (i.e. applying the 0,25% rate of increase dictated by the PAI) and the one that would result from the policy experiment we are considering, ie. raising pensions with inflation (by 2%) during one year then and returning to the PAI.
The immediate cost of the measure can be easily approximated. Public expenditure on contributory pensions in 2017 amounted to 135,000 million euros, taking into account civil service pensions. Increasing this quantity by 2% rather than 0.25% would cost 2,363 million, minus the amount that would go uncollected due to the death of some pensioners during the year. The increase above 0,25%, however, would permanently raise pensions during the entire life of its beneficiaries, and would itself increase over time with the CPI.
Hence, the decision to raise pensions with inflation during a single year would generate a flow of future costs during the remaining life of its beneficiaries. Although this cost would decrease over time in real terms as the affected pensioners die off and through an inflation rate above the PAI, its accumulated value over several decades would be much greater than the immediate cost incurred in the first year. Under our assumptions the total cost of the measure, valued at constant 2018 prices, would exceed 30 billion euros, 13 times the initial cost. If the PAI were permanently repealed, and considering only the impact of the measure on the population that was already retired in 2017, the cost would rise to 327 billion.
While the exact cost of the measure will depend on the evolution of inflation, a robust and important conclusion of our analysis is that the total cost of any measure that brings us back, or closer, to indexing pensions to consumer prices would be many times larger than its immediate cost, which is the datum that is generally used to discuss about the pros and cons of such measures. Since the pension system involves long-term benefit commitments, even transitory changes in its rules and procedures can have important long-term repercussions that must be taken into account when making policy decisions.
Since such decisions affect a large number of people and mobilize great quantities of resources, extreme caution should be exercised.
