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Eva Blasco Hedo
Se considera necesario efectuar un estudio conjunto de estas dos sentencias dictadas prácticamente al mismo tiempo por el Pleno del Tribunal Constitucional debido a la identidad de los supuestos enjuiciados. En ambas se examinan sendos recursos de inconstitucionalidad presentados a instancia del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en relación con el artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd) y contra el artículo 75.1 de la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León (EACyL).
Con el primer recurso se pretende la nulidad de la disposición estatutaria que atribuye a Andalucía competencias exclusivas sobre las aguas de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma. Y con el segundo la nulidad de la disposición estatutaria que atribuye a Castilla y León competencias de desarrollo legislativo y ejecución sobre recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la cuenca hidrográfica del Duero con nacimiento en su territorio y que deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad.
La prolija extensión de ambas resoluciones judiciales requiere partir del contenido de los artículos cuya nulidad se pretende para tener una visión más clara del objeto de discusión. El tenor del art. 51 EAAnd es el que sigue: “La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competencias exclusivas sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el artículo 149.1.22 de la Constitución.” El art. 75.1 del EACyL dice: “Dada la relevancia que la Cuenca del Duero tiene como elemento configurador del territorio de Castilla y León, la Comunidad Autónoma asumirá competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos de las aguas de la cuenca del Duero que tengan su nacimiento en Castilla y León y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma” El Gobierno de la Junta de Extremadura se opone a la constitucionalidad de ambos preceptos considerando que tanto la Comunidad Autónoma de Andalucía como la de Castilla y León, lo que pretenden es hacerse con todas las competencias sobre las cuencas hidrográficas del Guadalquivir y del Duero, en detrimento del criterio territorial y de unidad de gestión consagrado en el art. 149.1.22 CE., que atribuye al Estado competencias exclusivas sobre legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidraúlicos cuando las aguas discurran (como es el caso del Guadalquivir y del Duero) por más de una Comunidad Autónoma.
Con carácter previo al análisis del fondo del asunto, el Pleno de Tribunal examina en ambos casos el óbice procesal representado por la falta de legitimación activa del Gobierno de Extremadura, cuya ostentación este justifica en base al carácter supracomunitario de la cuenca hidrográfica del Guadalquivir, cuyo ámbito territorial comprende dieciocho términos municipales de la provincia de Badajoz y en el caso de la cuenca del Duero, parte de la provincia de Cáceres. Alega también en defensa de su legitimación el perjuicio causado con las normas recurridas a la propia Comunidad extremeña. A sensu contrario, el Parlamento y la Junta de Andalucía así como las Cortes de Castilla y León sostienen la inexistencia de una lesión concreta y efectiva de las competencias extremeñas y la no afectación del ámbito de autonomía de otras Comunidades Autónomas.
El Pleno del Tribunal, siguiendo una línea jurisprudencial de progresiva flexibilización entiende que el Consejo de Gobierno está legitimado para interponer un recurso de inconstitucionalidad contra un Estatuto de Autonomía, que no deja de ser una ley estatal y frente al cual se denuncia una afectación al ámbito de autonomía de la Comunidad extremeña que constitucionalmente debe quedar garantizado; llegando a afirmar que “los condicionamientos materiales a la legitimación de las Comunidades Autónomas para impugnar leyes del Estado constituyen una verdadera excepción”.
El Tribunal desestima la excepción procesal y apunta en este supuesto concreto a la coexistencia entre un interés objetivo de depuración del ordenamiento y un interés institucional del Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura en defensa de su ámbito de autonomía, por cuanto los preceptos recurridos afectan al régimen de las aguas de dos cuencas hidrográficas en las que se hallan comprendidos términos de su propio territorio. No se trata de que el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura defienda una competencia ajena sino un orden de distribución de competencias que someta las aguas de la cuenca a la competencia exclusiva del Estado.
En cuanto al fondo del asunto, se parte de dos consideraciones esenciales. En primer lugar, si las competencias que se han atribuido las dos Comunidades Autónomas a través de la reforma de sus Estatutos se encuentran o no reservadas al Estado por el art. 149.1.22ª CE. En segundo lugar, si los preceptos impugnados vulneran el art. 149.1.22ª por razones materiales o sustantivas y si el contenido de la regulación que incorporan resulta constitucionalmente viable a través del tipo de ley que contienen. Y todo ello bajo el paraguas de la atribución de competencias exclusivas al Estado al recaer sobre un recurso de importancia vital, como es el agua y considerando que si los Estatutos de Autonomía tuvieran que realizar alguna precisión sobre el alcance de las materias de competencia estatal, lo deberían hacer para favorecer la concreción de las competencias autonómicas, pero sin impedir el despliegue completo de las funciones propias de la competencia estatal.
Para resolver estas cuestiones, el Tribunal toma como base la doctrina sentada en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, en la que se pronunció sobre la constitucionalidad del principio de unidad de gestión de cuenca hidrográfica para determinar el alcance del art. 149.1.22, como unidad de gestión que permite una administración equilibrada de los recursos hidraúlicos que la integran. Y llega a la conclusión de que tanto la Comunidad Autónoma de Andalucía como la de Castilla y León se atribuyen indebidamente competencias legislativas sobre aguas de las cuencas del Guadalquivir y del Duero por cuanto son intercomunitarias, apartándose del contenido del art. 149.1.22ª. Para el Pleno del Tribunal, en realidad, se acogen a un modelo de gestión fragmentada de las aguas pertenecientes a una misma cuenca hidrográfica intercomunitaria que resulta inviable. Lo que pretenden es que una parte de las aguas de la cuenca del Guadalquivir o del Duero fueran competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas respectivas y otra parte de las aguas de esa misma cuenca serían competencia exclusiva del Estado.
Siguiendo la doctrina de la STC 227/1988, se recuerda que cuando la Constitución utiliza la expresión “aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma”, no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados. Y respecto de las reglas de distribución de competencias continúa diciendo que se deben tener en cuenta los principios constitucionales que atañen a la ordenación y gestión de recursos naturales, entre ellos los recursos hidraúlicos, condensados en su totalidad en el art. 45.2 CE.
En definitiva, el Tribunal no acoge el criterio fragmentador de la cuenca hidrográfica y entiende que “las competencias estatales sobre esta materia no se pueden concretar mediante una fragmentación de la gestión de las aguas intercomunitarias de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma por la evidencia de que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios”.
En todo caso, debe prevalecer el criterio de que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea, de ahí que dicha fragmentación determine la inconstitucionalidad por razones sustantivas de ambos preceptos estatutarios. En el caso del art. 75.1 EACL se añaden otros motivos de inconstitucionalidad porque al atribuirse la Comunidad Autónoma las potestades de desarrollo legislativo y ejecución así como las de gestión sobre la cuenca del Duero, se cercena la competencia exclusiva estatal del art. 149.1.22ª convirtiéndola en una mera competencia para dictar legislación básica.
A continuación, el Tribunal analiza la constitucionalidad formal de las disposiciones estatutarias controvertidas, o lo que es lo mismo, si a través de los Estatutos de Autonomía, como normas estatales que son, se puede concretar en una determinada Comunidad Autónoma el criterio territorial empleado por el art. 149.1.22ª CE, apartándose de lo que este establece y a su vez, del contenido del art. 16 de la Ley de Aguas. El Pleno del Tribunal parte de que el Estatuto, ni es una norma atributiva de las competencias del Estado ni tampoco una norma de ejercicio de las competencias estatales previstas por el art. 149.1CE y que en el caso de que tuviera que precisarlas sería para favorecer una mayor concreción de las competencias autonómicas.
En este caso, las disposiciones estatutarias, al atribuir a las respectivas CCAA competencias exclusivas o de desarrollo y ejecución sobre las aguas de dos cuencas supracomunitarias, por más que esta atribución se limite a las aguas que discurren por su territorio sin atravesar ninguna otra CA, se está impidiendo que las competencias reservadas al Estado por el art. 149.1.22 CE y ejercidas por este a través de la legislación estatal en materia de aguas, desplieguen una función esencial integradora y de reducción a la unidad del ordenamiento. Los preceptos estatutarios serían inadecuados formalmente para concretar el criterio territorial de delimitación de las competencias que el art. 149.1.22ª reserva al Estado y, por tanto, inconstitucionales y nulos.
Respecto a este último extremo, se debe destacar la posición del Abogado del Estado al admitir que las dos disposiciones estatutarias admiten una interpretación conforme a la Constitución. En el caso de Andalucía entiende que el contenido del art. 51 es simplemente una recapitulación sistemática de las competencias que ya aparecen asumidas en otros preceptos del Estatuto, a lo que el Tribunal le reprocha que para hacer un resumen no hubiera sido necesario que el art. 51 EAAnd hubiera incorporado a su texto las cinco cautelas que en él se contienen y además encuadradas en una materia de competencia exclusiva del Estado. El Letrado del Estado también propone que el art. 51 jugara como una cláusula de ampliación competencial condicionada a la eventualidad de que las Cortes Generales optaran en el futuro por otra concreción del concepto constitucional “aguas que discurran por más de una CA”, de tal manera que la CA de Andalucía pudiera asumir competencias hidraúlicas exclusivas sobre algunas aguas de la cuenca del Guadalquivir. El Tribunal rechaza esta interpretación insistiendo en la vulneración del art. 149.1.22 CE y en la inadmisibilidad de la fragmentación de cuenca.
En el caso de Castilla y León, el Abogado del Estado considera que las competencias autonómicas de desarrollo legislativo y de ejecución a las que alude el art. 75.1 no han sido asumidas de presente, sino que contiene simplemente una previsión de futuro, ya por un procedimiento de transferencia o delegación, ya por un cambio legislativo que abandone el principio de unidad de cuenca. A juicio del Tribunal esta interpretación resulta insostenible desde un punto de vista lógico y sistemático, máxime cuando en este precepto estatutario, la CA se está refiriendo a las competencias que en materia de aguas asume en la actualidad y no en el futuro. El Tribunal entiende que el precepto estatutario al tiempo que acepta el concepto de cuenca hidrográfica lo contradice porque introduce un criterio que lo único que pretende es fragmentar la unidad de gestión de la cuenca intercomunitaria del Duero, separando su administración.
Por todo lo anteriormente expuesto, el Pleno del Tribunal estima los recursos de inconstitucionalidad formulados por el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura y declara la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos estatutarios que hemos venido examinando.
Destacamos los siguientes extractos:
“(…) El Estado a través de la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos ejerce la competencia que el art. 149.1.22 CE le atribuye respecto de las «aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma», lo que supone que, a través de las potestades normativas y ejecutivas que tal competencia puede contener, quede asegurada una administración unitaria de un recurso natural de tanta trascendencia para diversos sectores y subsectores materiales como es el agua. De aquí que dicha administración unitaria, que corresponde concretar al Estado según diversas modalidades técnicas, de acuerdo con la concurrencia de competencias distintas de las diferentes Administraciones implicadas, no pueda resultar enervada por un precepto como el art. 51 EAAnd o como el art. 75.1 EACL, que determinan que las Comunidades Autónomas de Andalucía y Castilla y León puedan configurarse, como consecuencia del tipo de competencias asumidas, como las Administraciones ordinarias en régimen de exclusividad de las aguas del curso principal del río Guadalquivir y del río Duero y de los afluentes –o tramos de los mismos– que transcurran por el territorio de Andalucía o de Castilla y León, separando dicha administración de la correspondiente a los restantes tramos fluviales que afluyen a dicho río desde el territorio de otra Comunidad Autónoma (…)” Comentario del Autor:
¿Es posible llevar a cabo una parcelación de las cuencas hidrográficas para su gestión cuando afectan a dos Comunidades Autónomas?. A través de las disposiciones estatutarias que acabamos de comentar, las Comunidades Autónomas de Andalucía y Castilla y León se decantan por esta opción porque en principio no admiten que sea una única autoridad, la estatal en este caso, la única competente para asumir la gestión administrativa del agua sino que consideran que deberían existir otras autoridades que pudieran asumir tales competencias. Amparándose en la relevancia que la cuenca del Duero y del Guadalquivir representan en la configuración de su territorio pretenden, con algunas cautelas, asumir la competencia sobre las aguas que discurren por él, en su mayoría, todo hay que decir, y dejan la puerta abierta a la competencia estatal respecto a las aguas que perteneciendo a la misma cuenca, discurren por el territorio de otras CCAA, como es el caso de Extremadura.
El presupuesto básico en el caso de la CA de Andalucía descansaría en el término afección (“que no afecten a otra CA”) y en de Castilla y León se trataría de que las aguas “deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra Comunidad Autónoma”. En todo caso, hubiera sido necesario precisar de qué aguas se está hablando y analizar pormenorizadamente las cautelas adoptadas en las normas estatutarias.
Ambas CCAA buscan, sin duda, un nuevo criterio de reparto competencial que por una parte les permita respetar el contenido del art. 149.1.22 CE (atribuye al Estado la competencia exclusiva cuando las aguas discurran por el territorio de más de una CA), pero por otra, pretenden que se les reconozca la competencia exclusiva autonómica respecto a las aguas que discurren exclusivamente por su territorio porque consideran que no afectarían a otras Comunidades de la cuenca. Lo que en realidad se persigue es descartar la competencia exclusiva del Estado en la práctica totalidad de ambas cuencas, tiñendo los preceptos estatutarios con una serie de cautelas que finalmente desembocan en una clara vulneración del art. 149.1.22 CE y del art. 16 de la Ley de Aguas, que concibe la cuenca hidrográfica como una unidad de gestión del recurso y, por tanto, indivisible; dotada de una profunda coherencia que a mi juicio no debe ser alterada.
Si se pueden cuartear las aguas entre las distintas CCAA para asumir competencias exclusivas en su gestión es algo que por el momento parece estar descartado, máxime cuando es el propio Tribunal Constitucional, a través de la interpretación del art. 149.1.22 CE el que les niega dicha posibilidad. Atribuye las competencias con carácter exclusivo al Estado amparándose en que las aguas son intercomunitarias, independientemente de que afecten o no a otra CA. Considero que optar por la vía indirecta de las disposiciones estatutarias para vaciar al Estado de competencias que le han sido otorgadas por el Texto Constitucional o imponerle condicionantes, no parece que sea lo más adecuado, sobre todo si genera conflicto o lucha por un bien tan preciado como es el agua.
Quizá el Tribunal Constitucional ha dejado pasar la oportunidad de al menos haber matizado sustancialmente lo que indicó en su Sentencia 227/1988 para que las tan citadas CCAA pudieran haber gestionado efectivamente la parte andaluza o castellana de las cuencas del Guadalquivir y del Ebro sin que hicieran peligrar las posiciones de otras CCAA ni los poderes del Estado. Si no lo ha hecho, deberá ser respetado en sus propios términos el contenido de la regla 22ª del art. 149.1 CE.
