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Amparo Sereno Rosado
Esta nueva normativa está claramente en sintonía y tiene como una de sus más importantes finalidades contribuir para el cumplimiento del Reglamento de la UE sobre la materia – instrumento aprobado por la UE para cumplir los compromisos asumidos por la Unión en el Tratado de Paris sobre cambio climático. Estoy refiriéndome al Reglamento 2021/1119, que establece el régimen para alcanzar la neutralidad climática – alterando los Reglamentos 401/2009 y 2018/1999 (es la conocida como: «Ley europea del clima») – y que fue aprobado durante la Presidencia portuguesa da la UE. Igualmente, se hace notar bastante, la influencia del Pacto Verde Europeo.
Además, internamente ja habían sido aprobados, con antelación a la ley que ahora analizamos, varios instrumentos, cuyos criterios y metas previstas son reproducidas con algunas alteraciones en la ley. De cierto modo, la misma realiza una codificación, síntesis y actualización de los mismos. Estoy refiriéndome, específicamente, a los siguientes documentos: “Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050”; “Plano Nacional Energia e Clima 2030”; “Estratégia Nacional para Adaptação às Alterações Climáticas”; y “Programa de Ação para Adaptação às Alterações Climáticas”. No obstante, en algunos artículos, la Ley de Bases del Clima establece metas más ambiciosas de las ya marcadas por el Gobierno en los documentos previamente citados. En este sentido podemos encontrar varios ejemplos: el primero, en el artículo 18.º (“Política climática”, donde se menciona que el Estado Portugués se compromete a alcanzar a neutralidad climática antes de 2050, pero también se obliga al Gobierno a estudiar, hasta 2025, la posibilidad de anticipar la meta de la neutralidad climática para 2045; el segundo, en el artículo 14º, donde se establece un plazo de 24 meses a partir da entrada em vigor de la Ley de Base del Clima (1 de febrero de 2022), para aprobar un plan de acción climática municipal y otro regional; por último, en el artículo 74º, se establece que hasta finales de 2023 deben ser aprobados planes sectoriales de mitigación y planes sectoriales de adaptación al cambio climático para los sectores considerados prioritarios.
La Ley Bases del Clima, cuenta con un total de 81 artículos divididos en siete capítulos, de entre los cuales cabe destacar: el Capítulo II, sobre derechos y deberes climáticos; el Capítulo V, sobre instrumentos económicos y financieros, y; el Capítulo VII, sobre instrumentos de política sectorial del clima.
Sin embargo, antes de entrar en el análisis del contenido principal de cada uno de estos capítulos, hay que dejar aquí una referencia al artículo 2º (“Emergencia climática”) donde se reconoce la existencia de una “situación de emergencia climática” y, a priori, podríamos interpretar que esta situación es actual. Sin embargo, no se deja muy clara cuál es la naturaleza jurídica de esta “emergencia climática”, una vez que la misma es diferente de la instituida constitucionalmente para estados de sitio y emergencia (previstos en el artículo 19º de la Constitución Portuguesa) y sin perjuicio de que pueda convertirse en uno de ellos. O sea, el artículo 2º de la Ley de Bases del Clima es omiso sobre lo que exactamente define una “emergencia climática” y tampoco remite para otra legislación que lo contemple expresamente. A pesar de la ambigüedad, podemos entender que son situaciones previas a la verificación de una situación de tal modo catastrófica producida por el cambio climático, que (en tal caso sí) se justificaría la aplicación del artículo 19º de la Constitución Portuguesa.
Retomando ahora el análisis de los capítulos, hay que referir que el segundo, es bastante novedoso porque ensaya una especie de “carta de los derechos y deberes fundamentales climáticos”. En este sentido, en el artículo 5º, se establece el “derecho al equilibrio climático” que consiste en el derecho de defensa contra los impactos del cambio climático, bien como en el poder de exigir de las entidades públicas y privadas el cumplimiento de los deberes y las obligaciones que les vinculan em materia climática. Los instrumentos a través de los cuales se concretiza este “derecho al equilibrio climático” están ya previstos en la Constitución Portuguesa, una vez que son los mismos que los que se prevén para concretizar otros derechos fundamentales, como por ejemplo el derecho al ambiente y calidad de vida. Específicamente: la tutela judicial efectiva (artículo 20º de la Constitución Portuguesa), la acción pública o la acción popular (artículo 52º Constitución Portuguesa). Finalmente, y en lo que se refiere a los deberes, el artículo 7º establece que la “ciudadanía climática” tiene el deber de contribuir para garantizar el “equilibrio climático”. Los sujetos vinculados por estos derechos y deberes (enumerados en el artículo 8º) no son tan sólo los ciudadanos y, típicamente, las entidades públicas de los diferentes niveles administrativos (como sería de esperar) sino también las empresas privadas y otras entidades de derecho privado. Por último, hay que referir que, como en la mayoría de la legislación ambiental se promueve la participación pública, creándose incluso una nueva herramienta para facilitar la misma: el “Portal de la acción climática” una página web para promover la interacción entre la ciudadanía y las autoridades.
También (aunque esto ya en el Capítulo siguiente, artículo 12º) se instituye un “Consejo para la Acción Climática” (CAC) que integra al Presidente de un organismo ya existente – el Consejo Nacional de Ambiente e Desarrollo Sostenible –, un representante de una ONGA y, por lo menos, “un ciudadano joven residente en Portugal”. No se define, sin embargo, el concepto jurídicamente indeterminado de “ciudadano joven”, por lo que tendremos que aguardar por los reglamentos instituye el Estatuto del CAC.
Como antes mencioné, el Capítulo V sobre instrumentos económicos y financieros, contiene algunas novedades que hay que destacar, como, por ejemplo el artículo 29º (“Programación presupuestarias”) – donde se obliga a incluir en los Presupuestos Generales del Estado una dotación específica para conseguir los objetivos de la política climática – o el artículo 30º que crea el “IRPF Verde” – o sea, una categoría de deducciones fiscales que beneficie los sujetos pasivos que adquieran, consuman o utilicen bienes y servicios ambientalmente sostenibles, con el fin de reducir la huella ecológica. Además, se crea un nuevo instrumento financiero específico para la política climática (artículo 33º) – recordamos que el actualmente existente es el Fondo Ambiental que financia todas las políticas sectoriales medio ambientales. Este nuevo instrumento financiero será nutrido con los ingresos provenientes de las subastas de las licencias de emisión de gases con efecto invernadero, del sector de la aviación y de la tasa del carbono prevista en el artículo 32º. Además, se adopta o principio del “financiamiento sostenible” (artículo 34º y siguientes), que significa que los agentes y sus instituciones (tanto públicas como privadas), deben tener en cuenta en sus decisiones de inversión en nuevos activos el riesgo climático y su impacto.
En el Capítulo VI (“Instrumentos de la política sectorial del clima) es, con gran diferencia sobre los otros, el más extenso de todos. En el mismo se abordan todos los sectores de la antes llamadas Políticas de Medio Ambiente y que a la luz de esta Ley de Bases deberían ser denominadas “sectores de la política del clima”. Específicamente: “Transición energética” (Sección 1ª) ; “Transportes” (Sección 2ª); “Política de materiales y consumo” (Sección 3ª) – donde se incluye la denominada “Economía Circular” (artículo 51º) y “aguas y residuos” (artículo 52º) –; “Cadena agro-alimentar” (Sección 4ª); “Estrategias de secuestro de carbono” (Sección 5ª) – donde se incluye la gestión de los bosques y los océanos, en su cualidad de sumideros de carbono –; “Educación climática” (Sección 6ª); “Investigación, desarrollo e innovación” (Sección 7ª); “Cooperación internacional” (Sección 8ª); “Economía verde e transición justa” (Sección 9ª); “Fiscalización” (Sección 10ª).
De entre todas las secciones antes mencionadas, hay que destacar la 1ª donde se trata (entre otros temas) de la “prospección y extracción de hidrocarburos” (artículo 45º) prohibiéndose, de modo expreso, la atribución de nuevas concesiones en territorio portugués. Sin embargo, este “territorio” no incluye la plataforma continental, relativamente a la cual, el Gobierno (artículo 46º) deberá proceder a la reglamentación de la extracción minera en zonas marítimas, aunque siempre garantizando la protección del medio marino. Además, en el artículo 79º se establece que hasta febrero de 2023, el Gobierno debe presentar en el Parlamento portugués una propuesta de revisión del régimen de prospección y extracción de hidrocarburos.
Otro artículo interesante, es el 48º, que encontramos en la Sección 2ª relativa a transportes, donde se establece que la fecha de referencia para el fin de la comercialización en Portugal de los nuevos vehículos ligeros movidos exclusivamente por combustibles fósiles es 2035.
Para concluir, tenemos que decir que los plazos que el Parlamente portugués exige al Gobierno para que preste cuentas de su acción climática en las disposiciones finales y transitorias (último Capítulo de la Ley) no son menos rigurosos. Así, en el artículo 75º, se exige que, hasta febrero de 2023, el Gobierno presente un informe en el Parlamento sobre toda la legislación nacional que diverge con las metas e instrumentos establecidos en la Ley de Bases del Clima y debe haber concluido el desarrollo reglamentar sobre el acceso a la información sobre la integración del impacto y riesgo climáticos en el diseño de los activos financieros (artículo 76º). Además, el Ministro de Hacienda debe presentar un informe sobre el patrimonio público, las inversiones, las participaciones o los subsidios económicos o financieros referidos en el artículo 36.º El mismo plazo se exige a las entidades reguladoras y fiscalizadoras para que identifiquen y presenten en el Parlamento propuestas de alteraciones legislativas y reglamentares necesarias para que las sociedades integren en el gobierno societario la exposición a los riesgos climáticos y los potenciales impactos financieros de su actividad empresarial, siguiendo las recomendaciones de la Directiva 2014/95/UE, de 22 de octubre de 2014, sobre divulgación de informaciones no financieras y otras informaciones sobre ciertas grandes empresas y grupos empresariales.
Por último, hay que referir, que el Parlamento no sólo es exigente con el Gobierno y las entidades reguladoras, también consigo mismo, una vez que establece como meta 2025 para que la neutralidad climática sea alcanzada en esta importante institución portuguesa, de modo convertirse en un ejemplo a seguir por los otros órganos de soberanía. Estos, según el artículo 110º de la Constitución Portuguesa son: la Presidencia de la República, el Gobierno y los Tribunales.
