Acceso usuarios
El Tribunal se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Plataforma en Defensa de la Pesca y de los Ecosistemas Marinos contra el Real Decreto 150/2023, de 28 de febrero, por el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo de las cinco demarcaciones marinas españolas . En la demanda se solicita que se declare dicha disposición íntegramente nula y, subsidiariamente, la nulidad del Bloque IV, Ordenación del espacio marítimo, y de la cartografía relativa a la Demarcación Noratlántica incluida en el Anexo.
La parte actora basa esencialmente su recurso en dos alegaciones, la vulneración del principio de legalidad y el inadecuado tratamiento de la actividad pesquera en las decisiones del planificador, en comparación con la energía eólica marina, por haberse excluido aquélla de la zonificación. Esta segunda alegación se articula a través de diversas consideraciones sobre la vulneración de previsiones constitucionales del art. 130.1 CE al entender que la norma impugnada vulnera los principios rectores económicos porque prioriza la implantación de la energía eólica marina en detrimento del sector pesquero; legales ( art. 4.1.a, c y f de la Ley 41/2010, de protección del medio marino , referidos al principio de precaución y enfoque ecosistémico; aprovechamiento sostenible; y minimización de la contaminación), arbitrariedad, vulneración del principio de buena regulación y desviación de poder que, asimismo, se imputan al real decreto impugnado.
Hasta llegar a centrar el objeto de esta controversia, la sentencia lleva a cabo un estudio pormenorizado y exhaustivo sobre el contexto en el que se aprueban los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM), a través de los cuales, y por primera vez, se establece un marco para la ordenación coherente y sistemática del espacio marítimo y de su utilización para diversas actividades y usos, partiendo de su coexistencia sostenible y bajo un enfoque ecosistémico.
Como antecedentes normativos y con la finalidad de aclarar el contenido, alcance y objetivos de los POEM, la sentencia repara en el examen de la Directiva 2008/56/CE, de 17 de junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva Marco sobre la Estrategia Marina), transpuesta por la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino, y la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo , que se transpuso al ordenamiento jurídico español mediante el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo , que es la norma que prevé la elaboración de los planes que se aprueban con el real decreto impugnado. Estos planes establecen los objetivos específicos de la ordenación en cada una de las demarcaciones y siguen un complejo procedimiento de elaboración en el que intervienen las Administraciones sectoriales implicadas, las CCAA y el público.
Asimismo, la resolución judicial hace hincapié en los objetivos específicos de las estrategias marinas, en las actuaciones que deben desarrollarse a lo largo de diversas fases consecutivas y en su naturaleza de públicas y vinculantes para las Administraciones públicas. En definitiva, se pone de relieve que estas estrategias constituyen un marco general cuyo objetivo último es alcanzar un buen estado ambiental del medio marino y que, no sólo condicionan las políticas sectoriales, sino también, los propios planes que se impugnan.
Destaca que la Directiva de 2014 establece un marco para la ordenación del espacio marítimo como “instrumento estratégico transversal” de la Política Marítima Integrada de la Unión Europea, de la que la Directiva de 2008 constituye su pilar ambiental, y obliga a los Estados a llevar a cabo una ordenación del espacio marítimo mediante planes “con objeto de promover la coexistencia sostenible de los usos y, si procede, la adecuada distribución del espacio marítimo entre los usos pertinentes”.
El Alto Tribunal se detiene en analizar la articulación entre las estrategias marinas y los POEM, “puesto que nos encontramos ante instrumentos de planificación que se insertan en el entramado normativo de una manera novedosa, dando lugar a una arquitectura normativa que pudiéramos calificar de heterodoxa que escapa de las categorías tradicionales”.
En realidad, dice la sentencia, los POEM constituyen una herramienta para ordenar y facilitar el uso múltiple del espacio marítimo y potenciar su desarrollo sostenible, a la vez que se preservan los ecosistemas marinos y costeros.
A continuación, el Tribunal se detiene en el contenido de la norma impugnada propiamente dicha: objeto y finalidad, ámbito de aplicación, aprobación de los cinco planes, y su estructura. Con estas premisas, considera que la regulación de los planes no solo deja subsistente la normativa sectorial, que no deroga ni modifica, sino también la normativa de planificación y gestión de espacios protegidos.
Dado que la parte actora cuestiona que se haya llevado a cabo un estudio de alternativas, el Tribunal pone de relieve que, durante la tramitación de la evaluación ambiental de los planes impugnados, el estudio ambiental estratégico contiene el análisis de las alternativas valoradas, siendo la más óptima la dos.
Asimismo, identifica dos grupos de usos dentro de los planes, unos usos de interés general y los usos de los sectores marítimos económicos; así como dos categorías de zonas, las zonas de uso prioritario y las zonas de alto potencial. En cada una de ellas se procede a su definición, se describen los criterios que orientan la ordenación de los usos y actividades, y el solape de usos y zonas, y se establecen medidas. A partir de aquí, se describen algunos de los elementos que considera necesarios para la resolución del recurso.
Con estos antecedentes, el Tribunal considera que no se pretende zonificar todo el espacio marítimo sino delimitar algunas zonas necesarias y adecuadas para que se puedan seguir realizando actividades existentes o de futuro. En definitiva, considera que los POEM “no crean por sí solos derechos u obligaciones para los particulares o entidades, pero tienen carácter vinculante para las administraciones públicas que, por tanto, deberán tener en cuenta sus previsiones en sus políticas sectoriales. Los planes ni modifican ni derogan la regulación sectorial correspondiente, ni tampoco la ambiental, pero la toma de decisiones sectoriales que afecten al medio marino estará condicionada por sus previsiones”.
En base a todas estas consideraciones, el Tribunal no aprecia que se haya vulnerado el principio de legalidad por los siguientes motivos:
Nuestro ordenamiento interno ha optado por integrar los planes impugnados en las estrategias marinas y, en concreto, como uno de los elementos de sus programas de medidas.
El RD 363/2017 impone la obligación de elaborar los POEM, que han sido aprobados a través del Real Decreto impugnado.
La planificación del medio marino no es una materia constitucionalmente reservada a la ley por lo que no cabe objetar que la transposición de la Directiva de 2014 se haya efectuado mediante un reglamento.
Los planes impugnados no imponen, por sí solos, limitaciones al ejercicio de las actividades de los particulares.
En relación con la inadecuada ordenación de la actividad pesquera en comparación con la energía eólica marina y los argumentos esgrimidos por la actora, el Tribunal delimita en primer lugar el alcance del control jurisdiccional de las disposiciones de carácter reglamentario. Al efecto, entiende que se extiende a constatar la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar los distintos intereses en conflicto.
Los reproches que se contienen en la demanda no son compartidos por el Tribunal y para ello se ampara básicamente en el contenido de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, así como en el de los planes recurridos. Al efecto:
-El hecho de que la pesca no haya sido objeto de zonificación no supone que se prioricen aquellas actividades con zonificación frente a aquellas otras para las que el plan no la hubiera previsto.
-Se descarta que los POEM otorguen un trato discriminatorio a la actividad pesquera, máxime cuando la MAIN establece que durante la consulta pública se trabajó para asegurar el menor impacto posible sobre la actividad pesquera asumiendo que debe buscarse el desarrollo sostenible de los diferentes sectores marítimos y no solo de uno.
-Tras el período de consultas e información pública se llevó a cabo la modificación/eliminación/recalificación de diversos polígonos de energía eólica en virtud de su afección al sector pesquero, y de manera coordinada con la administración pesquera (Secretaría General de Pesca del MAPA) y la Dirección General de Política Energética y Minas y el IDAE del MITERD; “modificándose la superficie de los polígonos para la eólica marina, reduciendo así su potencial impacto sobre la pesca, y tomando la decisión de no incluir la energía eólica en las zonas de uso prioritario (ZUP), como inicialmente estaba proyectado, sino en las zonas de alto potencial (ZAP)”.
-“No se considera adecuado establecer zonas de uso prioritario ni de alto potencial para la actividad pesquera, dado que se trata de una actividad que se desarrolla ampliamente en el espacio, haciendo un uso extensivo del mismo”.
-En cuanto a la selección de la ubicación de las zonas de alto potencial para el desarrollo de la energía eólica, se contiene su justificación tanto en la MAIN como en el bloque IV de la parte común de los planes.
A raíz de todas estas explicaciones obrantes en la memoria y en los planes, el Tribunal no aprecia en ellas incoherencia, irracionalidad o arbitrariedad, más allá de las legítimas discrepancias subjetivas. Por tanto, las normas reguladoras de los POEM no imponen que todas y cada una de las actividades y usos que en ellos se ordenan deban ser zonificados.
En paralelo, la pretendida prueba pericial aportada por la actora no ha conseguido desvirtuar la copiosa información científica y técnica proporcionada por las administraciones y entidades públicas.
Por tanto, la planificación impugnada ha tenido en cuenta la interrelación existente entre el necesario despliegue de la energía eólica marina dimanante de instrumentos normativos y programáticos con los objetivos que derivan de nuestro PNIEC y del Plan de Acción para la implementación de la Agenda 2030, entre los que se incluye también el sector pesquero.
En definitiva, a juicio del Tribunal, si bien se puede discrepar de la decisión de ordenación adoptada, lo cierto es que ello no la convierte en arbitraria, irracional, incoherente o incursa en desviación de poder; por lo que se desestima íntegramente el recurso planteado.
