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El recurso fue presentado por el Grupo Parlamentario Vox contra varios preceptos de Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor, en concreto contra los artículos 2.2, 15, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 39, 40, 44, 50, 51, 52, 53, 54, 81 apartado 2, letras d), e), f), g), h), i), j), k), l), n), ñ) y o); apartado 3, letras a), b), d), e), f), g), h), i), j), m), n), ñ), p), q), r) y s); apartado 4, letras a), b), c), d) y e), 83 apartados 1, 2, 3, 4 y 5, disposiciones transitorias tercera y cuarta y anexo I.
La cuestión de fondo que plantean son las que denominan «fuertes restricciones» a la agricultura establecidas en esos preceptos impugnados. Manifiestan que esos preceptos «quiebran el necesario equilibrio entre medio ambiente y la actividad socioeconómica y convierten en completamente imposible la actividad económica más característica, que más empleo y riqueza proporciona al Campo de Cartagena y que constituye la forma de vida de miles de personas en la Región de Murcia», sin dar además «alternativa alguna» y en «plazos extraordinariamente breves», haciendo «imposible» la adaptación de las actividades agrícolas en funcionamiento.
Desde un punto de vista competencial, esgrimen que una decisión así está reservada al Estado, “pues solo a este corresponde delimitar la propiedad agraria y definir su función social (art. 33.2 CE) conforme a los arts. 149.1.1 y 8 CE. Además, la agricultura, y en especial la del Campo de Cartagena, es un recurso económico de importancia nacional así declarado en el Decreto 693/1972, de 9 de marzo, por el que se declaran de alto interés nacional las actuaciones del IRYDA en el Campo de Cartagena, por lo que únicamente al Estado, ex art. 149.1.13 CE (en relación con los núms. 22 y 23 del mismo precepto y con la responsabilidad del Estado sobre el dominio público marítimo terrestre derivado del art. 132.2 CE), compete efectuar la ponderación entre intereses medioambientales y económicos ínsita en la ley, que prima los primeros sobre los segundos, con grave quebranto económico de los propietarios y empresarios agrícolas del Campo de Cartagena”.
Además, les parece que la autorización administrativa exigida en el art. 28.2 de la ley recurrida vulnera el art. 24.1 de la Ley de costas del Estado; y por otro, sostienen que la aplicación «obligatoria» del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta es contraria a la aplicación «voluntaria» de esta clase de códigos prevista en el art. 5.1 del Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dictado al amparo de las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE según su disposición final primera.
Por su parte, el Gobierno de la Región de Murcia solicita la desestimación del recurso. Discrepa sobre dos aspectos primordiales del recurso, por un lado, que los informes técnicos de la actora son de carácter político, lo que no puede ser motivo de argumentación, y que el test de proporcionalidad en cuya aplicación descansan los motivos sustantivos no es aplicable a la regulación y delimitación del derecho de propiedad o libre empresa.
La Ley recurrida trata de implantar un enfoque integral que se manifiesta en la habilitación al Gobierno regional para que promueva la creación de una comisión interadministrativa integrada por representantes de la administración general del Estado, de la comunidad autónoma y de los ayuntamientos afectados para coordinar las políticas y actuaciones públicas que afecten al Mar Menor.
En cuanto a los argumentos de fondo, como se ha adelantado, la parte actora esgrime motivos competenciales, en concreto, invasión por la ley impugnada de un espacio reservado al Estado. Para el Tribunal, lo que la actora alega es la importancia de un sector económico, y como tal, es al Estado al que le atañe la competencia sobre el mismo. Se rechaza por completo este argumento pues carece de relevancia jurídico-constitucional. Para el Tribunal, la regulación de las condiciones para el desempeño de la actividad agrícola y la protección ambiental de este espacio en cuestión, no vulnera las competencias estatales aludidas por la actora. Por todo ello, y haciendo alusión a cuestiones meramente normativas, no cabe entender menoscabo de las competencias estatales denunciado por los recurrentes.
También afirma la actora que la autorización administrativa de la creación de nuevas superficies a cultivos de secano, o la ampliación de las existentes, impuesta por el art. 28.2 de la ley recurrida, vulnera el art. 24.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas, que dice que «en los terrenos comprendidos en esta zona [la servidumbre de protección de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar se podrán realizar sin necesidad de autorización cultivos y plantaciones».
Tras el análisis de las alegaciones del resto de partes, el Tribunal concluye que las autorizaciones estatales reguladas en la Ley de costas deben entenderse “sin perjuicio de las licencias, permisos y otras autorizaciones que sean exigibles por otras normas autonómicas o incluso estatales, según el marco constitucional de distribución de competencias, para el concreto uso pretendido”. Por estas razones, concluye que la autorización administrativa regulada en el art. 28.2 de la ley impugnada no está relegada por el art. 24.1 de la Ley de costas.
También denuncian que la aplicación «obligatoria» del Código de buenas prácticas agrarias de la Región de Murcia prevista en los apartados 1 y 3 de la disposición transitoria cuarta vulnera las competencias del Estado de los núms. 13, 22 y 23 del art. 149.1 CE, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, que se ampara en estos títulos competenciales (disposición final primera).
Tomando como la base la normativa sobre la declaración de zonas vulnerables por contaminación de nitratos, al manifestar que «incorporará aquellas medidas previstas en el Código de buenas prácticas agrarias que resulten procedentes de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Real Decreto 261/1996», que regula las «medidas a incorporar en los programas de actuación» sobre zonas vulnerables. Esta simple comunicación en relación a que se establecerán medidas «procedentes» que, por definición, no puede producir vulneración competencial alguna, ni tampoco en cuanto a la aplicación del Código de Buenas Prácticas.
En lo que respecta al argumento que manifiesta la actora en cuanto a la arbitrariedad de la ley, en concreto del art. 2.2 y el anexo I de la ley. Para el Tribunal, conforme a la jurisprudencia que viene manteniendo a este respecto, y a la vista de la explicación ofrecida en la delimitación de las zonas, concluye que no cabe arbitrariedad en la denuncia, por lo que debe es desestimada. Por los mismos motivos, tampoco entiende el Tribunal que deba enjuiciar opciones de política legislativa u otras cuestiones a las que no está sujeto ni puede valorar. El único control que se atribuye al Tribunal es el de la “constitucionalidad” conforme a los parámetros normativos y sin concurrir estos, las denuncias de arbitrariedad deber desestimarse.
En cuanto a los motivos sobre la regulación de los usos agrícolas y el canon de constitucionalidad, la actora plantea lo mismo para todos ellos, es decir, “que las «restricciones» que impone cada uno de ellos sobre los derechos de propiedad (art. 33 CE) y libre empresa (art. 38 CE) suponen «injerencias» en esos derechos sometidas por tanto al principio de proporcionalidad” al que en su opinión deben someterse todas las restricciones de derecho. Realmente se refieren a medidas basadas en la sostenibilidad de la gestión sobre este espacio.
Tras llevar a cabo un análisis de la jurisprudencia y la normativa, para el Tribunal, ni en la delimitación de la función social de la propiedad (art. 33.2), ni en la regulación del ejercicio de actividades económicas (art. 38), el legislador está sujeto a la proporcionalidad a la que alude la actora, sino a un canon de justo equilibrio, razonabilidad o adecuación de las medidas al objetivo perseguido, y al respeto del contenido esencial de ambos derechos (art. 53.1 CE).
Por otro lado, en cuanto al contenido esencial de los derechos de propiedad y libertad de empresa. Manifiesta el Tribunal, conforme a su criterio, que estos, «no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen, por tanto, inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes».
En lo referido al derecho a la libertad de empresa del art. 38, para el Tribunal conlleva: “el derecho a iniciar y sostener una actividad empresarial» (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 5, con cita de otras), pero «no es un derecho absoluto e incondicionado» y por lo tanto «su vigencia no resulta comprometida por el hecho de que existan limitaciones a su ejercicio derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado […].
Acabando con los razonamientos legales esgrimidos por la actora, en cuanto a la cuestión referida a la posible inconstitucionalidad de los preceptos que establecen límites y condiciones al ejercicio de la agricultura instada por los recurrentes, esta se ve lastrada por la inaplicación a los preceptos impugnados del principio de proporcionalidad, expresamente invocado en el recurso.
Para la Sala, la totalidad de los argumentos empleados contra los preceptos impugnados se establecen en base a que las medidas previstas en ellos suponen elevadas inversiones, las cuales no vienen acompañadas de informe económico, y que no están justificadas técnicamente o desplazan otras alternativas más eficaces para la protección medioambiental perseguida por el legislador. Insiste el Tribunal que no debe proceder a enjuiciar las alternativas existentes sobre el acierto u oportunidad de dicha ley.
Tampoco han quedado acreditadas las condiciones que la ley impone al ejercicio de la actividad agrícola en el sentido de la denuncia realizada por la actora. Las condiciones impuestas en la norma, son para la consecución de un interés totalmente legítimo como es la defensa y restauración del medio ambiente. Además, desde la Comisión Europea, se ha comunicado al Estado español, del ejercicio de acciones legales para imponer sanciones ante el incumplimiento de la directiva de nitratos (Directiva 91/676/CE del Consejo) entre otras zonas, el Mar Menor.
Por lo mencionado anteriormente, al rechazar el Tribunal la apreciación de las cuestiones alegadas, el recurso de inconstitucionalidad contra los arts. 15, 27 a 29, 36 a 40, 44 y 50 a 54, y contra la disposición transitoria tercera que regula su entrada en vigor, debe ser desestimado.
La desestimación también se entiende la de los diversos apartados y subapartados de los arts. 81 y 83, que tipifican diversas infracciones y que los recurrentes impugnaban «por consecuencia o conexión» con los anteriores y «sobre la base de la misma argumentación». En consecuencia, los argumentos empleados sobre la posible vulneración de los arts. 33, 38 y 53.1 de la Constitución deben ser también desestimados, por lo que finalmente se da por desestimado en recurso en su integridad.
