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Natan Elkin, María Arántzazu Vicente Palacio 
La historia de las Recomendaciones comienza exactamente el 17 de marzo de 1919, en la reunión matutina, cuando el delegado norteamericano, Henry Mauris Robinson (1868- 1937), ubicado a la derecha de la foto, con anteojos redondos, por debajo del Coronel Lister, un militar británico, presentó enmiendas importantes al artículo 19 del proyecto británico que venía discutiendo la Comisión desde el inicio de sus labores.
Las Recomendaciones internacionales del trabajo constituyen un instrumento jurídico de suma importancia. En ocasiones, cumplen una función complementaria a la regulación de un Convenio al que acompañan y en otras cumplen su función normativa en solitario.
En cualquier caso, las Recomendaciones tienen igual valor jurídico que los Convenios, ambos instrumentos deben ser objeto de la obligación constitucional de sumisión ante los parlamentos nacionales. Este trabajo analiza el trascendente papel que cumplen las Recomendaciones explicitando el contexto en el que algunas fueron adoptadas y las razones que llevaron a la Organización Internacional de Trabajo (OIT) a preferir una recomendación a un Convenio. El trabajo examina el proceso de adopción de algunas Recomendaciones especialmente significativas y muy pertinentes en la situación actual: trabajo forzoso, relación de trabajo, conflictos humanos y desastres naturales, pisos nacionales de protección social, seguridad e higiene, VIH/SIDA, trabajo marítimo y pueblos indígenas. Se examinan algunas situaciones en las que los mecanismos de control de la OIT se han ocupado de las Recomendaciones (sumisión a los parlamentos nacionales, Estudios Generales, reclamaciones, quejas). Se aportan ejemplos concretos y su evolución. Se sugiere que los documentos que los gobiernos presentan a la Oficina Internacional del Trabajo sobre la sumisión de los Convenios y las Recomendaciones a los parlamentos nacionales tengan una mayor difusión y transparencia. Por su parte, los Estudios Generales cumplen también un papel fundamental para la difusión de las Recomendaciones. Elaborados por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones sobre la base de las informaciones recibidas de los Estados miembro en relación a los Convenios y las Recomendaciones permiten identificar las dificultades que retrasan la ratificación de un Convenio y dificultan la aplicación de una recomendación. También el proceso de reclamaciones y quejas en relación al cumplimiento de Convenios ratificados permite revisar indirectamente el alcance de las Recomendaciones. Este papel complementario de las Recomendaciones se ejemplifica en dos conflictos singulares entre los Gobiernos y algunos interlocutores sociales: la reforma legislativa del trabajo portuario en Portugal y el cumplimiento de consultas tripartitas efectivas relacionadas con las reformas legislativas en Venezuela.
El término “Recomendación” figuró entre comillas en el artículo 405 del Tratado de Paz;
las comillas no se usaron para los Convenios internacionales, una categoría conocida. En esta sección se comentan las disposiciones del artículo 19 de la Constitución de la OIT que corresponden al artículo 405 del Tratado de Paz. Las Recomendaciones y los Convenios reciben idéntico tratamiento en cuanto a su elaboración, adopción en la Conferencia y distribución de sus textos auténticos (artículo 19, párrafos 1-4). La Conferencia determina si las proposiciones que se elevarán a la consideración de los Estados Miembros tomarán la forma de una […] “recomendación que ha de someterse al examen de los miembros para darle efecto bajo la forma de ley nacional o de otra manera o bien de un proyecto de Convenio internacional que han ratificar los Estados Miembros” (artículo 19, párrafo 1).
Se destaca también que las “Recomendaciones” al igual que los proyectos de Convenios se deben someter a la autoridad o a las autoridades a quienes competa el asunto “al efecto de que le den forma de ley o adopten otras medidas” [artículo 19, párrafos 5,b); 6,b); y 7, iii)]. Se establece un plazo perentorio de un año “pero nunca más de 18 meses después de la clausura de la sesión de la Conferencia” para cumplir con la obligación de someter la recomendación o el Convenio.
“La obligación de someter” los Convenios y las Recomendaciones a las autoridades competentes es la única oportunidad en el que el término “obligación” aparece en la Constitución [artículo 19, párrafos 5,b) y 6,b)]. Se consideraba suficiente la sumisión de los Convenios y las Recomendaciones a las autoridades competentes para incorporar en la legislación y la práctica nacionales las medidas propuestas por la Conferencia.
Las autoridades competentes les darían a las Recomendaciones, al igual que a los Convenios, la forma legislativa correspondiente. Los delegados de los ocho países que redactaron estas disposiciones constitucionales fueron conscientes que las autoridades a las que se debería someter las “Recomendaciones” y los Convenios eran las ramas legislativas respectivas. Salvo circunstancias excepcionales que justificasen una demora de dieciocho meses, la obligación de sumisión debía cumplirse en un plazo de un año luego de clausurada la Conferencia. En caso de que un país no cumpliera con la obligación de sumisión de los Convenios o las Recomendaciones, otro país podía protestar ante el Consejo de Administración, que debía informar a la Conferencia sobre el incumplimiento de la obligación de sumisión (artículo 30).
La sumisión debía asegurar el vínculo entre el parlamento internacional del trabajo y los parlamentos nacionales que darían “forma de ley” o adoptarían las medidas pertinentes en relación con los Convenios y las Recomendaciones. El hecho de que sea posible ratificar un Convenio – y se impidiese la ratificación de las Recomendaciones – no aumentaba ni disminuía el prestigio de ninguna de las dos normas. El Convenio se comunica “para su ratificación” y las Recomendaciones para “ponerla en ejecución por medio de la legislación nacional o de otro modo” (artículo 19, párrafos 5, a) y 6, a)). Tanto una recomendación como un Convenio merecerían que se le diera “forma de ley”, según las prácticas nacionales. Las actividades normativas de la Organización, de por sí mismas, debían causar suficiente entusiasmo como para que los parlamentos nacionales se empoderasen de los Convenios y las Recomendaciones internacionales del trabajo.
El estudio se completa con una visión crítica de la reforma de la Constitución de la OIT que ha permitido la derogación de los Convenios y el retiro de Recomendaciones. Se finaliza con una defensa del papel trascendental de las Recomendaciones, mayor cuanto menos son las ratificaciones de los Convenios.
The history of the Recommendations began exactly on 17 March 1919, at the morning session, when the American delegate, Henry Mauris Robinson (1868-1937), on the righthand side of the photo, with round glasses, below Colonel Lister, a British military officer, submitted important amendments to Article 19 of the British draft that the Commission had been discussing from the beginning of their work.
The International Labour Recommendations represent a very important legal instrument. Sometimes, they play a complementary role to the regulation of an accompanying Convention and sometimes fulfil their regulatory role on its own. In any case, Recommendations have the same legal value as Conventions, both instruments should be subject to the constitutional obligation of submission to national parliaments.
This paper analyses the important role played by Recommendations, explaining the context in which some of them were adopted and the reasons that led the International Labour Organization (ILO) to prefer a Recommendation to a Convention. The paper examines the process of adopting some particularly significant and very relevant Recommendations in the current situation: forced labour, labour relationship, human conflicts and natural disasters, social protection floor, health and safety, HIV/AIDS, maritime labour and indigenous peoples. It examines some situations in which the ILO monitoring mechanisms have dealt with the Recommendations (submission to national parliaments, General Studies, claims, complaints). Specific examples and their evolution are provided. It is suggested that the documents submitted by Governments to the International Labour Office on the submission of Conventions and Recommendations to national parliaments should be made more widely available and transparent. The General Studies also play a key role in disseminating the Recommendations. Developed by the Committee of Experts on Application of Conventions and Recommendations on the basis of information received from member States concerning Conventions and Recommendations, it is possible to identify difficulties which delay ratification of a Convention and hinder the implementation of a recommendation. Also, the process of claims and complaints in relation to compliance with ratified Conventions allows for indirect review of the scope of Recommendations. This complementary role of the Recommendations is exemplified in two unique conflicts between Governments and some social partners: the legislative reform of dock work in Portugal and the implementation of effective tripartite consultations related to legislative reforms in Venezuela.
The term “Recommendation” was enclosed in quotation marks in article 405 of the Peace Treaty; quotation marks were not used for international Conventions, a known category.
This section discusses the provisions of article 19 of the ILO Constitution that correspond to article 405 of the Peace Treaty. Recommendations and Conventions receive the same treatment in terms of their elaboration, adoption at the Conference and distribution of their authentic texts (article 19, paragraphs 1-4). The Conference determines whether the proposals to be submitted to Member States for consideration will take the form of a […] “recommendation for consideration by members in order to give effect to it in the form of national law or otherwise or of a draft international Convention to be ratified by Member States” (article 19, paragraph 1). It is also underlined that “Recommendations”, as well as draft Conventions, should be submitted to the authority or authorities to which the matter relates “for the purpose of giving it the form of law or other measures” [article 19, paragraphs 5 (b); 6(b); and 7, (iii)]. A mandatory period of one year “but not more than 18 months after the closure of the session of the Conference” is established to fulfil the obligation to submit the Recommendation or the Convention.
“The obligation to submit” the Conventions and Recommendations to the competent authorities is the only time when the term “obligation” appears in the Constitution [article 19, paragraphs 5, (b) and 6, (b)]. The submission of Conventions and Recommendations to the competent authorities was considered sufficient to incorporate the measures proposed by the Conference into national law and practice. The competent authorities would give the Recommendations, as well as the Conventions, the appropriate legislative form. Delegates from the eight countries that drafted these constitutional provisions were aware that the authorities to which the “Recommendations” and the Conventions should be submitted were the respective legislative branches. Except in exceptional circumstances justifying an 18-month delay, the obligation of submission should be fulfilled within one year of the closure of the Conference. In the event of a failure by one country to comply with the obligation to submit the Conventions or Recommendations, another country could complain to the Governing Council, which should report to the Conference on the non-compliance with the obligation of submission (article 30).
The submission should ensure the link between the international labour parliament and national parliaments that would “shape the law” or take appropriate action on the Conventions and Recommendations. That fact that it is possible to ratify a Convention – and to prevent ratification of Recommendations – did not increase or diminish the prestige of either rule. The Convention is communicated “for ratification” and the Recommendation to “implement it through national legislation or otherwise” (article 19, paragraphs 5, (a) and 6, (a)). Both a Recommendation and a Convention would deserve to be given the “form of a law”, according to national practices. The normative activities of the Organization, on their own, should be sufficiently enthusiastic for national parliaments to empower themselves from the Conventions and the International Labour Recommendations.
The study is complemented by a critical vision of the reform of the ILO Constitution that has allowed the repeal of Conventions and the withdrawal of Recommendations. It ends with a defence of the transcendental role of the Recommendations, the more important it is, the less important ratifications of Conventions are.
