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Arthur Denizot
In administrative litigation, ministerial replies, which are part of the administrative doctrine, usually enjoy jurisdictional immunity. This impossibility of contesting the replies provided by ministers to parliamentarians does not mean, however, that such documents are not called upon to play a certain role in the course of administrative proceedings.
As such, traditionally, owing to their dual function of recalling the rule of law and interpreting it, ministerial replies have a primarily doctrinal scope in litigation. In parties’ argumentative strategy, ministerial replies can be used to support written texts in a way that enables the judge to form their conviction in the interpretation of the rule of law.
The enactment of the ESSOC law, which for the first time gave every individual the right to invoke ministerial replies, seemed, at first glance, to tackle the issue once again. Nevertheless, however significant the theoretical upheaval brought about by the legislator may be, the practitioner of administrative litigation can only be sceptical about the real and concrete possibilities of invoking the general administrative doctrine on the basis of these provisions. More specifically, the requirement of publication, which meets very specific formal requirements, renders this opposability conditional. However, ministers do not publish their responses on the dedicated websites, which in fact prevents the possibility of invoking them in litigation. The other substantive conditions set out in the text also show that the chances of successfully invoking ministerial responses on the basis of these provisions are extremely slim.
The possibility for citizens to invoke ministerial replies would then be limited not by these new provisions, but by the consequences of the decision of the Council of State, "GISTI". This decision established a single criterion for allowing contentious challenges to administrative documents of general application. In this important decision, the High Court considered that these documents were subject to appeal for misuse of power when they had significant effects on the lives of citizens.
One might also have thought that this new criterion for the admissibility of appeals would have made it possible to challenge ministerial responses in court. However, the Council of State does not seem to have taken this step. Nonetheless, with regard to the criterion of significant effect, there is nothing theoretically to prevent a ministerial response from being invoked in litigation.
In view of the reason given by the Council of State for not allowing appeals for misuse of power against ministerial replies, which is related to the nature of this document, it seems more legally orthodox to consider that ministerial replies constitute acts of government that are outside of the responsibility of the administrative judge. In any case, the nature of the ministerial reply cannot justify, in itself, the fact that it has no significant effects on citizens. If this justification were to be abandoned, there would be nothing to prevent the invocability of ministerial responses in administrative litigation.
En contentieux administratif, les réponses ministérielles, qui font partie de la doctrine administrative, bénéficient traditionnellement d’une immunité juridictionnelle. Cette impossibilité de contester les réponses qu’adressent les ministres aux parlementaires ne signifie pas, pour autant, que de tels documents ne sont pas amenés à jouer, au cours du procès administratif, un certain rôle.
Ainsi, classiquement, les réponses ministérielles, par leur double fonction de rappel de la règle de droit et d’interprétation de celle-ci, disposent, dans l’argumentation contentieuse, d’une portée avant tout doctrinale. Dans la stratégie argumentative des parties, l’utilisation de la réponse ministérielle permet ainsi d’appuyer les écritures dans un sens qui permet au juge de forger sa conviction dans l’interprétation de la règle de droit.
L’intervention de la loi Essoc qui a consacré, pour la première fois, la possibilité pour toute personne de se prévaloir des réponses ministérielles semblait, à première vue, renouveler les enjeux du problème. Toutefois, pour important que soit le bouleversement théorique institué par le législateur, le praticien du contentieux administratif ne peut que se montrer dubitatif sur les possibilités réelles et concrètes d’invocabilité de la doctrine administrative générale sur le fondement de ces dispositions. Plus particulièrement, l’exigence d’une publication, répondant à des exigences formelles bien précises, conditionne cette opposabilité. Or, les ministres ne publient pas leurs réponses sur les sites internet dédiés, ce qui empêche, de fait, la possibilité de s’en prévaloir au contentieux. Les autres conditions de fond posées par le texte montrent aussi que les possibilités fructueuses d’invocation des réponses ministérielles sur le fondement de ces dispositions seront extrêmement marginales.
La possibilité pour les administrés de se prévaloir des réponses ministérielles passerait alors, non pas par ces nouvelles dispositions, mais par les conséquences induites par la décision du Conseil d’État, GISTI. Cette décision a consacré un critère unique pour admettre la contestation contentieuse des documents administratifs de portée générale. Dans cette importante décision, la Haute juridiction a estimé que ces documents étaient susceptibles de recours en excès de pouvoir lorsqu’ils emportaient des effets notables sur les situations des administrés.
On aurait également pu croire que ce nouveau critère de recevabilité des recours aurait permis de contester au contentieux des réponses ministérielles. Pourtant, le Conseil d’Etat ne semble pas avoir franchi ce pas. Or, au regard du critère de l’effet notable, rien ne s’oppose théoriquement à ce qu’une réponse ministérielle soit invocable au contentieux.
Compte tenu de la raison avancée par le Conseil d’État pour ne pas admettre de recours en excès de pouvoir à l’encontre des réponses ministérielles, raison tenant à la nature de ce document, il paraît plus orthodoxe juridiquement de considérer que les réponses ministérielles constituent des actes de gouvernement dont il n’appartient pas au juge administratif de connaître. En tout état de cause, la nature de la réponse ministérielle ne peut justifier, en soi, le fait qu’elle ne dispose pas d’effets notables sur les administrés. Si cette justification était abandonnée, plus rien ne s’opposerait alors à l’invocabilité des réponses ministérielles en contentieux administratif.
