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Emellin de Oliveira
In 2018, the UN General Assembly adopted the Global Compact on Refugees, aimed at easing the pressure in host countries, strengthening refugee self-reliance, expanding the access to third countries solutions and supporting the promotion of conditions in countries of origin for the return of asylum seekers in safety and dignity.
Even though the Compact is not legally binding, it is an important document on the protection of persons in need of international protection, as it represents the political will and the ambition of the international community to find solutions to the refugee issue based on cooperation and solidarity. Thus, the Compact has as its guiding principles humanity, international solidarity, the international refugee protection regime and the principle of non-refoulement. With regard to the humanitarian principles contained in the Compact, it is possible to appoint: humanity, neutrality, impartiality and interdependence.
It is important, however, to emphasize that, even if the Compact is founded on international solidarity, it does not break up the link between migration and security, placing the refugees’ protection side-by-side with the respect of the States’ sovereignty.
The leadership and the dominance of States in achieving and applying the terms set out in the Compact are relevant to the refugees’ protection and to the international partnerships – aiming at sharing the responsibilities and burdens of the refugee protection regime –, whose limits and zone of development grounded in the national legislation, policies and priorities.
Since the issue of the security of the borders and the territory is a State obligation – and a concern –, the entry of foreigners through the international protection regime ends up attracting security attention, which is reflected in the Global Compact on Refugees. In line with it, this article aims at analysing the management of borders in the European Union, relating it to the guiding principles of cooperation and the responsibility and burden sharing, established by the political commitments contained in the Global Compact on Refugees, in order to verify whether and how the management of migration will relate itself to security issues in this new international political landscape.
To this end, this article will follow a hypothetical-deductive methodology of qualitative analysis, using the documentary and bibliographic method, in which the primary sources will be studied and interpreted together with the doctrine on the matter. Thus, the proposed study is divided into two parts. The first one analyses, in a synthetic way, the evolution of the refugees’ protection, having as observation marks the Geneva Convention on the Status of Refugees (1951) and its Additional Protocol (1967); the New York Declaration on Refugees and Migrants (2016); and the Global Compact on Refugees (2018). The second part delves into the issue of border management, with the European Union as its specific object of study, in which it seeks to examine the nexus between migration and security, in order to verify how this relation has been built and deconstructed in the European policies and legislation. Bringing the two parties together, the final considerations focus on whether the Global Compact on Refugees has changed this relationship and how border management will go hand in hand with the protection of refugees in this new framework of international cooperation.
In conclusion, the study gauges that, since the Global Compact on Refugees by itself recognizes the relevance of the States’ security, in order to allow them to fulfil their international obligations with regard to the International Humanitarian Law and the protection of Human Rights, the border control does not aim simply at managing migration, but also managing security, demonstrating that the refugee protection system, at the international and European levels, will continue to strengthen the migrationsecurity nexus.
With the strengthening of this relationship and the need to guarantee a response to a factual insecurity, the international solidarity and the States cooperation find their limits of action when the security of individuals or states is jeopardized. Such acceptance is not something new – with regard to the binomial migration and security – it is possible to find some evidence of this relationship in the previous instruments, such as the Geneva Convention on the Status of Refugees of 1951, in which it is possible to verify the existence of criteria of exclusion from the definition of refugee. Such exclusion criteria remove persons who would fulfil the inclusion criteria from the protection regime, but to whom, grounded on the reasons listed in the Convention, are not granted the refugee status. Among these criteria, there is the possibility of being considered a threat to public order or national security.
Although some criticism that can be made regarding the national procedures created and applied by each State to determine when a foreigner or a stateless person is considered as a danger to national security or public order, the relationship between migration and security has been maintained with the development of the refugee protection system – at the international, regional and national levels. At the same time, the sovereignty of States has also been perpetuated and shaped the principle of non-refoulement when developing policies and legislation regarding the entry of third-country nationals into the territories of possible host States, and this also happens in relation to forced migration.
Thus, what it is possible to verify is that there is a legal protection regime for the recognition and the granting of refugee status – in addition to the existence of other forms of regional or national protection, such as subsidiary and humanitarian ones –, which comes to be reinforced by the commitments at the political level, which have as grounded principles the international cooperation and the non-refoulement, as well as protection of human rights. However, this regime is not absolute, and it may be limited precisely by security issues. And if the legal apparatus considers the «security» a factor to exclude or limit the access to the international protection regime, it could not be expected that, in the context of a political cooperation, the security issue would have less attention.
And this is what is seen in the Global Compact on Refugees, especially when it affirms that security considerations and international protection are complementary, although they are usually antagonistic, since solidarity is often extinguished when security is threatened.
Em 2018, foi adotado na Assembleia Geral das Nações Unidas o Pacto Global sobre Refugiados, visando aliviar as pressões nos países de acolhimento, reforçar a autoconfiança dos refugiados, expandir as soluções para o acesso a países terceiros e apoiar na promoção de condições nos países de origem para regresso de requerentes de asilo em segurança e dignidade.
Mesmo que o Pacto não seja juridicamente vinculativo, é um importante documento sobre a proteção de pessoas carecidas de proteção internacional, uma vez que representa a vontade política e a ambição da comunidade internacional em encontrar soluções para a questão dos refugiados com base na cooperação e na solidariedade. Assim o Pacto tem como princípios orientadores a humanidade, a solidariedade internacional, o regime de proteção internacional dos refugiados e o princípio da não-repulsão (non refoulement). No que se refere aos princípios humanitários contantes no Pacto, podem ser enumerados a humanidade, a neutralidade, a imparcialidade e a interdependência.
É importante, no entanto, ressaltar que, mesmo tendo um caráter de solidariedade internacional, o referido Pacto não afasta o nexo entre a migração e a segurança, colocando lado-a-lado a proteção de refugiados com o respeito à soberania dos Estados. A liderança e o domínio dos Estados na consecução e na aplicação dos termos estabelecidos no Pacto têm uma relevância na proteção de refugiados e nas parcerias internacionais que visam a partilha de responsabilidades e de encargos do regime de proteção, que encontram os seus limites e o seu terreno de desenvolvimento na legislação, nas políticas e nas prioridades nacionais.
Sendo uma obrigação – e uma preocupação – dos Estados a questão da segurança de suas fronteiras e do seu território, a entrada de estrangeiros pelo regime de proteção internacional acaba por despertar uma atenção securitária, que se vê refletida no Pacto Global sobre Refugiados. Neste sentido, pretende-se analisar a gestão das fronteiras na União Europeia cruzando-a com os princípios orientadores da cooperação e da partilha de responsabilidades estipuladas nos compromissos políticos constantes no Pacto Global sobre Refugiados, de modo a verificar se e como a gestão das migrações relacionar-se-á com a segurança neste novo panorama político internacional.
Para tanto, o presente artigo seguirá uma metodologia hipotético-dedutiva de análise qualitativa, do tipo documental e bibliográfica, em que as fontes primárias serão estudadas e interpretadas juntamente com a doutrina sobre a matéria. Assim, o estudo proposto divide-se em duas partes. A primeira analisa, de modo sintético, a evolução da proteção de refugiados, tendo como marcos de observação a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto do Refugiado (1951) e o seu Protocolo Adicional (1967); a Declaração de Nova Iorque sobre Refugiados e Migrantes (2016); e o Pacto Global sobre Refugiados (2018). A segunda parte adentra na questão da gestão de fronteiras, tendo como objeto específico de estudo a União Europeia, na qual se busca examinar o nexo entre migração e segurança, de modo a verificar como esta relação se vem construindo e desconstruindo na política e na legislação europeia.
Unindo as duas partes, as considerações finais têm como foco averiguar se o Pacto Global sobre Refugiados alterou esta relação e como a gestão das fronteiras coadunará com a proteção dos refugiados neste novo quadro de cooperação internacional.
Em jeito de conclusão, o estudo afere que, uma vez que o Pacto Global sobre Refugiados por si mesmo reconhece a importância da segurança dos Estados para que estes possam cumprir as suas obrigações internacionais, no que toca ao direito humanitário internacional e à proteção dos direitos humanos, o controlo de fronteiras com vista não apenas à gestão migratória, mas também à gestão da segurança voltam a cruzar-se, demonstrando que o sistema de proteção de refugiados, ao nível internacional e europeu, continuará a reforçar o nexo migração-segurança.
Com o reforço desta relação e a necessidade em garantir uma resposta a uma factual insegurança, a solidariedade internacional e a cooperação estaduais encontram os seus limites de atuação quando a segurança dos indivíduos ou dos Estados é colocada em causa. Tal aceção não é algo novo – no que concerne ao binómio migração e segurança – sendo possível encontrar alguma evidência desta relação em instrumentos anteriores, tal como a Convenção de Genebra relativa ao Estatuto do Refugiado de 1951, na qual se pode verificar a existência de critérios de exclusão da definição de refugiado. Tais critérios de exclusão retiram do regime de proteção pessoas que preencheriam os critérios de inclusão, mas que, por razões enumeradas na Convenção, não lhes é atribuído o Estatuto de Refugiado. Dentre esses critérios está a possibilidade de ser-se considerado uma ameaça à ordem pública ou à segurança nacional.
Ainda que se possa tecer alguma crítica no que se refere aos procedimentos nacionais criados e aplicados por cada Estado para determinar quando um estrangeiro ou apátrida é considerado um perigo à segurança nacional ou à ordem pública, a relação entre a migração e a segurança se manteve com os desenvolvimento do sistema de proteção de refugiados – ao nível internacional, regional e nacional. Ao mesmo tempo, a soberania dos Estados também se perpetuou e moldou-se ao princípio da não-repulsão aquando do desenvolvimento de políticas e legislações relativas à entrada de nacionais de países terceiros nos territórios de eventuais Estados de acolhimento, e isso mesmo em relação às migrações forçadas.
Assim, o que se verifica é que existe um regime de proteção jurídico para o reconhecimento e a atribuição do estatuto de refugiado – além da existência de outras formas de proteção regional ou nacional, tal como a proteção subsidiária e a proteção humanitária –, que vem a ser reforçado por compromissos ao nível político, os quais têm como princípios basilares a cooperação internacional e o princípio da não-repulsão, além da proteção dos direitos humanos. No entanto, este regime não é absoluto, podendo ser limitado exatamente por questões securitárias. E se o aparato jurídico considera o fator «segurança» para excluir ou limitar o acesso ao regime de proteção internacional, não se poderia deixar de esperar que no âmbito de uma cooperação política a questão securitária tivesse menor atenção. E é o que se evidencia no Pacto Global sobre Refugiados quando se afirma que as considerações securitárias e a proteção internacional são complementares, apesar de serem, normalmente, antagónicas, uma vez que a solidariedade costuma extinguir-se quando a segurança está ameaçada.
