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Javier Caravaca Domínguez
El propósito de este trabajo es describir y analizar el sistema de prestaciones por desempleo en España y determinar algunas de sus debilidades para proponer a continuación actuaciones concretas para su mejora y deteniéndose a reflexionar sobre la conveniencia y también los problemas que podría presentar una prestación indefinida o incluso una renta de ciudadanía.
El artículo se limita a las políticas pasivas de empleo, sin entrar en una discusión sobre las relaciones entre las políticas pasivas y las activas. Simplificando, si las activas pretenden que los desempleados puedan conseguir un empleo, las pasivas pretenden garantizar una fuente de ingresos a aquellas personas que no trabajan, deseando hacerlo y buscando empleo de forma activa.
El primero de los epígrafes es una introducción que plantea el tema y los objetivos del trabajo, indicando que este artículo pretende realizar una aportación de economía normativa, esto es, qué creemos conveniente que se debe hacer para resolver los problemas que pondremos de manifiesto. Este artículo nace de la observación directa de la realidad del sistema prestacional en nuestro país y a partir de ahí realiza una descripción y análisis del mismo, introduciendo algunas recomendaciones de política prestacional que se desprenden del análisis previo.
Para ver por qué es tan importante hablar de las políticas pasivas -sin que ello suponga menoscabo del imprescindible papel que pueden desempeñar las activas- conviene echar una ojeada a los datos estadísticos más básicos sobre nuestro mercado de trabajo. El epígrafe 2 ofrece algunas cifras y entresaca los aspectos más relevantes que se desprenden de los mismos. El examen de la información obtenida a partir de la Encuesta de Población Activa (EPA, publicada por el INE), nos revela algunos hechos inquietantes: no solo tenemos una tasa de paro elevada, sino una tasa muy alta de parados de larga duración, sobre todo en las personas de 45 y más años. Asimismo, el número de hogares donde no entran ingresos, y las personas que habitan esos hogares, son altos, demasiados altos.
Si lo segundo nos invita a realizar consideraciones sobre la pobreza latente de ciertos estratos de nuestra población -tema que no se ha tocado en este trabajo-, el excesivo sesgo hacia el paro de larga duración de los colectivos de mayor edad de nuestro mercado de trabajo nos hace sospechar que hay una parte importante de esas personas que pueden caer en la exclusión laboral, y parece que no van a bastar unas políticas activas que pudieran dirigirse a la mejora de la empleabilidad de esos colectivos. Así las cosas, tendremos que pensar como sociedad qué podemos hacer por mejorar la situación de estos grupos vulnerables: tanto por una cuestión de equidad social como por un tema de legitimación de nuestro sistema político, demasiado frágil ante los embates de una crisis económica reciente que ha causado unas heridas muy hondas que parecen aliviarse con el desagravamiento de la situación, pero en modo alguno desaparecer.
Una vez presentado lo anterior, el epígrafe 3 se centra en la descripción del sistema español de prestaciones por desempleo y de las figuras que lo integran y en el 4 se realiza un análisis de algunos de sus elementos que se consideran mejorables.
A juicio del autor, nuestro sistema manifiesta problemas que tienen que ver, entre otras cosas, con el excesivo número de instrumentos, no siempre organizados en un todo coherente y armónico: aunque tenemos la prestación contributiva, el subsidio de desempleo (asistencial) y dos figuras asimismo asistenciales que podemos llamar “de último recurso” o “de emergencia”, la renta activa de inserción (RAI) y el recientemente creado subsidio extraordinario por desempleo (SED), en la práctica el sistema se multiplica, porque existe una enorme cantidad de variedades del subsidio, cinco tipos de RAI, etc., sin contar ciertas prestaciones que se circunscriben a unas regiones concretas españolas.
Sin entrar en un detalle que descienda a las particularidades técnicas del día a día de una oficina de empleo y la casuística que allá pueda observarse, se formulan las principales particularidades de todo este elenco de prestaciones, haciendo mención de los cambios que han tenido lugar en 2018, año importante porque dos prestaciones existentes han desaparecido y se ha creado una ex novo (el ya mencionado SED).
Una vez hecha la descripción y análisis, forzosamente someros, de nuestro sistema prestacional, en los epígrafes 5 y 6 se realiza una reflexión sobre cómo mejorar este intricado sistema. El autor sostiene que una simplificación y racionalización del número de figuras es deseable, tanto para el ciudadano como para la administración responsable de gestionar el sistema.
Por supuesto, el propósito es plantear algunas ideas para un debate, sin pretender ofrecer una alternativa global a un sistema que, pese a sus problemas, ha demostrado que cumple sus funciones desde hace muchos años con solvencia y eficacia.
Incorporamos en estas reflexiones dos factores que consideramos importantes:
el papel que en el sistema prestacional pueden tener administraciones territoriales diferentes, singularmente la central y autonómica, aspecto que no puede dejar de tenerse presente en un estado descentralizado como es el nuestro. En segundo lugar, el grado de relación que con el mercado de trabajo deben tener los beneficiarios de un sistema de protección al desempleo. Parece que éste debe proteger a los parados, esto es, a las personas que tienen vinculación con el mercado de trabajo, y no configurarse como un sistema general de asistencia social. No obstante, lo contrario puede también ser defendible articulando un sistema de protección social con coordinación entre las administraciones públicas competentes en la materia.
El epígrafe sexto incide monográficamente sobre la posibilidad de introducir una prestación por desempleo indefinida -que no vitalicia necesariamente- especialmente dirigida a colectivos determinados (fundamentalmente personas que no van a poder salir del desempleo) y a comparar ese instrumento con una renta de ciudadanía universal. Asimismo nos interrogamos por los problemas derivados de esta posibilidad, esencialmente su coste y financiación y los problemas de incentivos y riesgo moral que puede inducir en sus beneficiarios. En el trabajo se esgrimen argumentos a favor de una prestación indefinida y en contra de la renta básica, aun sabiendo que en la práctica las cosas no siempre son tan fácilmente distinguibles. Y el porqué de esa negativa hacia la idea de la renta básica tiene que ver con el mantenimiento de un cierto equilibrio entre los conceptos de equidad social y de libertad individual, valores ambos que presentan complejas relaciones a la vez de complementariedad y de conflicto, y que el autor de estas páginas considera que deben ser respetados con el mismo énfasis en una sociedad de ciudadanos y ciudadanas libres y responsables, a los que se les garantizan mecanismos suficientes de cobertura contra el infortunio.
Cierran el artículo unas conclusiones a modo de resumen y la bibliografía (epígrafes 7 y 8, respectivamente).
The purpose of this paper is to describe and analyze the system of unemployment benefits in Spain and determine some of its weaknesses in orden to propose concrete actions for improvement. Another objective is to reflect on the convenience and also the problems that could present an indefinite benefit or even a citizenship income.
The article is limited to passive employment policies, without entering into a discussion about the relations between passive and active policies. Simplifying, if the active claim that the unemployed can get a job, the passive seek to ensure a source of income for those who do not work, wanting to do so and actively seeking employment.
The first of the epigraphs is an introduction that raises the subject and the objectives of the work, indicating that this article intends to make a contribution of normative economy, that is, what we think should be done to solve the problems that we will show. This article is born from the direct observation of the reality of the benefit system in our country and from there it makes a description and analysis of it, introducing some policy recommendations that are derived from the previous analysis.
To see why it is so important to talk about passive policies - without detracting from the essential role that the active ones can play - it is worth taking a look at the most basic statistical data about our labor market. Section 2 offers some figures and highlights the most relevant aspects that emerge from them. The examination of the information obtained from the Survey of the Active Population (EPA, published by the INE), reveals some disturbing facts: not only do we have a high unemployment rate, but a very high rate of long-term unemployed, over all in people 45 and older. Also, the number of households where no income comes in, and the people who inhabit those homes, are high, too high.
If the latter invites us to make considerations about the latent poverty of certain strata of our population - a topic that has not been touched in this work -, the excessive bias towards long-term unemployment of the oldest groups of our market of work makes us suspect that there is an important part of these people that can fall into labor exclusion, and it seems that active policies that could be aimed at improving the employability of these groups are not going to suffice.
In this way, we will have to think as a society about what we can do to improve the situation of these vulnerable groups: both as a matter of social equity and as a legitimating issue of our political system, which is too fragile in the face of a recent economic crisis, which has caused very deep wounds that seem to be relieved by the relief of the situation, but in no way disappear.
Once the foregoing is presented, section 3 deals wiht the description of the Spanish system of unemployment benefits and of the figures that comprise it and in section 4 an analysis is made of some of its elements that are considered improvable.
According to the author, our system manifests problems that have to do, among other things, with the excessive number of instruments, not always organized in a coherent and harmonious whole: although we have the contributory benefit, the unemployment benefit (assistance) and two figures similar to those that we can call “last resort” or “emergency”, active insertion income (RAI) and the recently created extraordinary unemployment subsidy (SED), in practice the system is multiplied, because there is a huge amount of subsidy varieties, fivtypes of RAI, etc., without counting certain benefits that are limited to specific Spanish regions.
Without entering into a detail that goes down to the technical particularities of the day to day of an employment office and the casuistry that can be observed there, the main peculiarities of this whole list of benefits are formulated, making mention of the changes that have taken place in 2018, important year because two existing services have disappeared and an another one has been created (the aforementioned SED).
Once the description and analysis, necessarily shallow, of our prestacional system, in the epigraphs 5 and 6 is made a reflection on how to improve this intricate system. The author argues that a simplification and rationalization of the number of figures is desirable, both for the citizen and for the administration responsible for managing the system.
Of course, the purpose is to propose some ideas for a debate, without pretending to offer a global alternative to a system that, despite its problems, has demonstrated that it has fulfilled its functions for many years with solvency and effectiveness.
We incorporate in these reflections two factors that we consider important: the role that different territorial administrations may have in the benefit system, particularly the central and autonomic ones, an aspect that can not be ignored in a decentralized state such as ours. Secondly, the degree of relationship that the beneficiaries of an unemployment protection system must have with the labor market. It seems that this must protect the unemployed, that is, the people who have links with the labor market, and not be configured as a general social assistance system. However, the opposite can also be defendable by articulating a social protection system with coordination between the public administrations competent in the matter.
The sixth section focuses on the possibility of introducing an indefinite unemployment benefit specially aimed at certain groups (basically people who can not get out of unemployment) and to compare that instrument with a universal citizenship income . We also ask ourselves about the problems arising from this possibility, essentially its cost and financing and the problems of incentives and moral hazard that it can induce in its beneficiaries. At work, arguments are advanced in favor of an indefinite benefit and against the basic income, even knowing that in practice things are not always so easily distinguishable. And the reason for this refusal to the idea of basic income has to do with the maintenance of a certain balance between the concepts of social equity and individual freedom, both of which present complex relations at the same time of complementarity and conflict, and that the author of these pages considers that they should be respected with the same emphasis in a society of free and responsible citizens, who are guaranteed sufficient mechanisms of coverage against misfortune.
The article ends with a conclusions and the bibliography (sections 7 and 8, respectively).
