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Juan Gil Plana
Uno de los problemas principales que afrontan las sociedades es la lucha contra el fenómeno del desempleo, es decir, contra la situación en la que se encuentran muchos ciudadanos que teniendo capacidad y voluntad para trabajar no son capaces de encontrar un puesto de trabajo o lo pierden por causas ajenas a su voluntad.
Desde los poderes públicos se despliegan toda una serie de mecanismos para tratar de hacer frente al desempleo, entre los que está el reconocimiento de prestaciones públicas. En nuestro ordenamiento la configuración jurídica de las prestaciones de desempleo vienen establecida en Título III, artículos 262 a 303 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (en adelante TRLGSS), así como el Real Decreto 625/1985, de 2 de abril (en adelante RPD), pendiente todavía hoy la actualización del desarrollo reglamentario de aquél.
Las medidas de protección social no alcanzan a cualquier situación de desempleo sino que se restringen a determinado estado de necesidad, como es la pérdida de ingresos, de ahí que el objeto de la protección solo abarque a quien pudiendo y queriendo trabajar, pierde su empleo, ve suspendido su contrato de trabajo o reducida su jornada laboral (art. 262.1 TRLGSS). Articulándose dos niveles de protección, de carácter público y obligatorio, a saber: un nivel contributivo para proporcionar prestaciones que sustituyan los ingresos salariales perdidos (art. 263.2 TRLGSS) y un nivel asistencial para garantizar la protección de quienes careciendo de rentas que alcancen un determinado umbral se encuentren en alguna de las situaciones previstas por el legislador (arts. 263.3 y 274 TRLGSS).
Es evidente que la configuración de la situación legal de desempleo, al pivotar sobre las ideas de capacidad laboral e involuntariedad, no incluye cualquier situación de desempleo. En primer lugar, porque quedan fuera todas las situaciones en las que no se constata una previa pérdida de empleo, suspensión o reducción de jornada. En segundo lugar, porque el concepto de situación legal de desempleo abarca las pérdidas de empleo, suspensión del contrato o reducción de jornada ajenas a la voluntad del trabajador.
No resulta fácil abordar una posible configuración de la situación legal de desempleo, tanto si nos fijamos en su dimensión subjetiva, como sí nos fijamos en su dimensión objetiva, sin olvidarnos de las posibles funcionalidades que presenta.
A la situación legal de desempleo se refiere principalmente el artículo 267 TRLGSS en el que se exponen las posibles realidades merecedoras de protección social, al tiempo que se delimitan las circunstancias en las que no cabe apreciar su existencia. Se produce, por tanto, una configuración de la situación legal desempleo tanto desde un punto de vista positivo como negativo; configuración que se completa con la exposición parcial de los mecanismos para la acreditación de alguna, no de todas, las situaciones legales enumeradas en el referido precepto legal. A la acreditación de las situaciones legales de desempleo se refieren las otras dos referencias normativas vigentes, tanto la DT 28ª TRLGSS como el artículo 1 del RPD.
Junto al papel central que juega el artículo 267 TRLGSS debe tenerse presente que otros preceptos del TRLGSS y del RPD se refieren a la situación legal de desempleo, al hablar del objeto de la protección (art. 267.1 TRLGSS), al establecer los requisitos que se han de cumplir para que nazca el derecho a la prestación por desempleo [art. 266 c) TRLGSS], al determinarse el momento para solicitar y para que nazca el derecho al desempleo (arts. 268.1 y 4 TRLGSS y 5.1 RPD), al establecer la posible duración de la prestación (arts. 269.1 TRLGSS y 3.1 RPD), al determinar la base reguladora (arts. 270.1 TRLGSS y 4.1 RPD), al establecer los posibles beneficiarios del subsidio por desempleo (art. 274.3 TRLGSS) o al concretar los medios de acreditación de la situación para los emigrantes retornados (art. 11.1 RPD) y los liberados de prisión (art. 12.1 RPD).
Además, fuera del TRLGSS y del RPD existen previsiones en materia de prestaciones por desempleo para determinado colectivo, como es el vinculado al trabajo en cooperativas.
En este estudio se aborda la configuración jurídica de la protección por desempleo en el ordenamiento jurídico español, centrándonos en una institución como es la situación legal de desempleo, que ofrece una pléyade de aristas que dificulta su reconducción a una sola funcionalidad y que adolece de una cierta sistematización. Se procede a exponer la caracterización general de la situación legal de desempleo para posteriormente exponer la problemática de cada una de las realidades que se contemplan como situaciones legales de desempleo.
Para ello, se va abordar un análisis de la normativa, analizando los distintos preceptos que se refieren a la situación legal de desempleo, analizando y contrastando las opiniones de la doctrina científica y los pronunciamientos de los órganos judiciales, especialmente los emitidos por el Tribunal Supremo.
En cuanto a las conclusiones generales que se pueden exponer, debemos afirmar que la situación legal de desempleo alcanza su pleno significado en el nivel contributivo; no obstante, esta figura también adquiere virtualidad, aunque menor, en el nivel asistencial.
En relación al ámbito subjetivo, la situación legal de desempleo viene referida, principal pero no exclusivamente, al trabajador por cuenta ajena. Pero no puede afirmarse que la situación legal de desempleo se conciba para este colectivo, puesto que también se refiere a otros colectivos, puesto que si bien alguno de los cuales no siendo trabajador por cuenta ajena son trabajadores asalariados otros difícilmente pueden ser calificados, ni formal ni materialmente, como tales. En la situación legal de desempleo pueden incurrir, por un lado, los funcionarios interinos, el personal eventual y el personal contratado en régimen de derecho administrativo al servicio de las administraciones pública; por otro lado, a personas que ejercen funciones de representación política o sindical, como son los miembros de las Corporaciones Locales y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos Forales, Cabildos Insulares Canarios y Consejos Insulares Baleares y los cargos representativos de las organizaciones sindicales, y, finalmente, a los altos cargos de las administraciones públicas que no sean funcionarios. Incluso, la acción protectora se extiende a sujetos que no tienen la condición previa de trabajador, como sucede con los liberados de prisión o los retornados del extranjero. Quedan fuera del ámbito subjetivo los trabajadores por cuenta propia o autónomos.
En lo relativo a la configuración objetiva debe concluirse, primeramente, que la enumeración de situaciones legales de desempleo contenida en el artículo 267 TRLGSS no es un listado cerrado y completo de las realidades que dan lugar a la prestación de desempleo porque fuera de dicho precepto encontramos otras realidades que se califican como tales, como son las referidas a los liberados de prisión y al trabajo en el fenómeno cooperativo. Puede concluirse que dicha enumeración se caracteriza por ser incompleta, no tasada, y carente del mínimo rigor técnico. En segundo lugar, puede afirmarse que la premisa común para todas las situaciones legales de desempleo se identifica con la pérdida de actividad, no con la pérdida de un puesto de trabajo.
Finalmente, debe señalarse que la situación legal de desempleo no se sujeta a una única funcionalidad, más al contrario, puede afirmarse que presenta una polivalencia funcional al ser utilizada en distintos aspectos que configuran la prestación por desempleo.
Of all it is known that one of the main problems facing societies is the fight against the phenomenon of unemployment, that is, against the situation in which many citizens find that having the capacity and willingness to work are not able to find a job of work or lose it for reasons beyond their control.
The public authorities deploy a whole series of mechanisms to try to cope with unemployment, among which is the recognition of public benefits. In our legal system, the legal configuration of unemployment benefits is established in Title III, articles 262 to 303 of the Consolidated Text of the General Social Security Law, approved by Royal Legislative Decree 8/2015, of October 30, as well as Royal Decree 625/1985, of 2 April, still pending the update of the regulatory development of that one.
Social protection measures do not reach any unemployment situation but are restricted to a certain state of necessity, such as loss of income, hence the object of protection only covers those who, being able and willing to work, lose their job, his employment contract is suspended or his working day is reduced (article 262.1 TRLGSS). Articulating two levels of protection, public and mandatory, namely: a contributory level to provide benefits to replace the lost salary income (Article 263.2 TRLGSS) and a welfare level to ensure the protection of those lacking income that reach a certain threshold are in any of the situations provided by the legislator (articles 263.3 and 274 TRLGSS).
It’s evident that the configuration of the legal situation of unemployment, when pivoting on the ideas of work capacity and involuntariness, does not include any situation of unemployment. In the first place, because all the situations that do not show a previous loss of employment, suspension or reduction of working hours are left out. Secondly, because the concept of legal situation of unemployment covers the loss of employment, suspension of the contract or reduction of working hours beyond the worker’s will.
This study deals with the legal configuration of unemployment protection in the Spanish legal system, focusing on an institution such as the legal situation of unemployment, which offers a plethora of edges that makes it difficult to return to a single function and that suffers from a certain systematization. We proceed to present the general characterization of the legal situation of unemployment to later expose the problem of each of the realities that are considered as legal situations of unemployment. For this, an analysis of the regulations will be addressed, analyzing the different precepts that refer to the legal situation of unemployment, analyzing and contrasting the opinions of the scientific doctrine and the pronouncements of the judicial bodies, especially those issued by the Supreme Court.
Regarding the general conclusions that can be presented, we must affirm that the legal situation of unemployment reaches its full meaning at the contributory level; nevertheless, this figure also acquires virtuality, albeit smaller, at the healthcare level.
In relation to the subjective area, the legal situation of unemployment is referred, principally but not exclusively, to the employed person. But it can’t be said that the legal situation of unemployment is conceived for this group, since it also refers to other groups, since although some of them are not employed workers are salaried workers others can hardly be qualified, nor formal nor materially, as such. In the legal situation of unemployment may be incurred, on the one hand, interim officials, casual staff and staff hired under administrative law to the service of public administrations; on the other hand, to people who exercise functions of political or union representation, such as the members of the Local Corporations and the General Boards of the Foral Historical Territories, Canary Island Insular Councils and Insular Balearic Councils and the representative positions of the trade union organizations, and, finally, to the high positions of the public administrations that are not civil servants. Even, the protective action extends to subjects who do not have the previous condition of worker, as happens with those released from prison or returnees from abroad. Self-employed or self-employed workers.
Regarding the objective configuration, it must first be concluded that the enumeration of legal situations of unemployment contained in article 267 TRLGSS is not a closed and complete list of the realities that give rise to the unemployment benefit because outside of that precept we find other realities that qualify as such, such as those referred to those released from prison and work in the cooperative phenomenon. It can be concluded that said enumeration is characterized by being incomplete, not priced, and lacking the minimum technical rigor. Secondly, it can be stated that the common premise for all legal situations of unemployment is identified with the loss of activity, not with the loss of a job.
Finally, it should be noted that the legal situation of unemployment is not subject to a single functionality, on the contrary, it can be said that it has a functional versatility when used in different aspects that make up the unemployment benefit.
