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Rafael A. López Parada
En los últimos años se ha mejorado el intercambio de datos entre Estados miembros de la Unión Europea sobre los beneficiarios de prestaciones de Seguridad Social. Gracias a ello la Administración española ha puesto en marcha sistemas de control, tanto en el ámbito tributario como en el de la Seguridad Social, que antes no eran viables. Estos controles mediante cruces de datos fueron iniciados por la Agencia Tributaria, en orden a la declaración en el impuesto sobre la renta de las prestaciones abonadas por instituciones de Seguridad Social de otros Estados miembros a residentes en España. También la Seguridad Social ha utilizado los cruces de datos para iniciar controles sobre el cumplimiento de requisitos necesarios para el acceso a prestaciones que pueden ser afectados por la percepción de prestaciones extranjeras, así como para controlar las normas sobre incompatibilidad de prestaciones, en cuanto tales incompatibilidades pueden extenderse a la percepción de prestaciones en otros Estados de la UE, del EEE o de Suiza.
No obstante los controles puestos en marcha por las Administraciones españolas han sufrido las consecuencias de un insuficiente análisis de la materia desde el punto de vista del Derecho de la Unión Europea, las libertades de circulación en el mercado interior y los Reglamentos europeos de coordinación de los sistemas de Seguridad Social. El trabajo se dedica específicamente a las consecuencias de la aplicación de los Reglamentos europeos de Seguridad Social y de la jurisprudencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con los mismos sobre la acumulación de prestaciones de diversos Estados miembros.
Los Reglamentos contienen dos tipos de normas al respecto: aquéllas que tienen por objeto evitar que la propia aplicación de los Reglamentos permita generar prestaciones duplicadas por el mismo periodo de seguro y aquellas otras que tienen por objeto coordinar la aplicación de las normas nacionales antiacumulación.
El primer tipo de normas antiacumulación, destinado a evitar duplicidades indebidas como consecuencia de la aplicación de los propios Reglamentos, han permanecido sustancialmente idénticas desde el Reglamento 3 de 1958 hasta el actual Reglamento 883/2004, pasando por el Reglamento 1408/71. De lo que se trata es de evitar que por un mismo periodo de seguro la aplicación del Reglamento permita lucrar dos o más prestaciones de la misma naturaleza en diversos Estados miembros. Esta prohibición de acumulación tiene como excepción las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia para cuya coordinación se aplican los principios de totalización y prorrateo. El prorrateo implica precisamente la posibilidad de generar diversas prestaciones parciales en cada Estado donde el trabajador ha estado asegurado, por lo que el mismo sistema implica necesariamente la compatibilidad de las prestaciones resultantes.
El otro tipo son las reglas de coordinación de las normas nacionales antiacumulación, esto es, que imponen la reducción, la suspensión o la supresión de una prestación en un Estado miembro por causa del disfrute de otra prestación de Seguridad Social en otro Estado miembro o por los ingresos obtenidos en otro Estado miembro. El principio general establecido tanto en el Reglamento 3 como en el Reglamento 1408/71 es que las cláusulas nacionales antiacumulación tienen efectos transfronterizos en virtud de los Reglamentos comunitarios, esto es, la reducción, suspensión o supresión prevista en la norma nacional por concurrencia con otra prestación o con ingresos del beneficiario por otra causa se aplican, aunque el hecho determinante se haya producido en otro Estado miembro.
También en este caso se excepciona de la aplicación de las normas antiacumulación nacionales a las prestaciones de invalidez, vejez o supervivencia para cuyo cálculo se aplican los principios de totalización y prorrateo, incluso si concurren con prestaciones de otro Estado miembro que se han generado solamente por su legislación nacional y los periodos de seguro cubiertos bajo la misma. Este supuesto fue ganando complejidad hasta llevar a que por el Reglamento 1248/92 se introdujeran en el Reglamento 1408/71 tres artículos específicos para regularlo: 46 bis, 46 ter y 46 quáter. En el marco de esa reforma se introdujeron algunos principios básicos para las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia, entre los cuales están la exigencia de que la norma nacional antiacumulación tenga conferidos expresamente efectos transfronterizos y que, en caso de ser aplicable, la reducción de la prestación no puede exceder del importe de la prestación efectivamente percibida en el otro Estado miembro.
El Tribunal de Justicia, mediante una doctrina que fijó a lo largo de los años setenta y ochenta desde la sentencia Duffy, de 10 de diciembre de 1969, distinguió entre las prestaciones generadas mediante aplicación de los Reglamentos europeos y las prestaciones generadas exclusivamente mediante la aplicación de la legislación nacional. A las primeras le son aplicables las reglas contenidas en los Reglamentos de coordinación de las normas antiacumulación nacionales, mientras que a las segundas les son aplicables solamente las normas nacionales antiacumulación, sin poder prevalerse de la extensión de efectos transfronterizos prevista en los Reglamentos. Esto obliga a que las normas nacionales antiacumulación, cuando se aplican a prestaciones generadas con arreglo exclusivamente a la legislación nacional del Estado miembro, solamente puedan producir efectos transfronterizos cuando expresamente lo prevean.
Esta exigencia, referida a las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia, ha sido asumida por la jurisprudencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo español a partir de la sentencia de 29 de junio de 2018 (RCUD 4102/2016).
Bajo el Reglamento 883/2004 las reglas de coordinación de las normas nacionales antiacumulación aplicables a las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia son sustancialmente idénticas a las contenidas en el Reglamento 1408/71. Sin embargo las reglas aplicables a las restantes prestaciones, o a la acumulación de prestaciones con ingresos en otros Estados, han cambiado, pasando a incluirse dentro del concepto de “asimilación de prestaciones, ingresos, hechos o acontecimientos” del artículo 5. Dado que la base jurídica del Reglamento 883/2004 no solamente es el artículo 42 TFUE, sino también el artículo 308 TFUE, es dudoso si sigue vigente el criterio del Tribunal de Justicia según el cual esas normas solamente se aplican a prestaciones calculadas conforme a los Reglamentos, pero no a las prestaciones causadas en base exclusivamente a la legislación del Estado miembro. Si así fuese ya no sería exigible que las normas nacionales contemplen expresamente sus efectos transfronterizos, porque los mismos vendrían dados en todo caso por el artículo 5 del Reglamento 883/2004, pero esa conclusión no está en modo alguno clara y requerirá de nuevos pronunciamientos del Tribunal de Justicia. Esa exigencia se mantiene sin embargo en el artículo 53.3.a del Reglamento para las prestaciones de invalidez, vejez y supervivencia cuando concurran con otras prestaciones de Seguridad Social de la misma o distinta naturaleza.
In recent years there has been an improvement in the exchange of data between Member States of the European Union on the beneficiaries of Social Security benefits. Thanks to this, the Spanish Administration has put control systems into practice, both in the fiscal and in the Social Security areas, which were not feasible previously. These controls were made by data cross-checking and were initiated by the Tax Agency, in order to declare, in the income tax, the benefits paid by Social Security institutions of other Member States to residents in Spain. The Social Security has also used data cross-checking to initiate controls on compliance with the necessary requirements for access to benefits that may be affected by the receipt of foreign benefits, as well as to control the rules on incompatibility of benefits, as such incompatibilities may extend to the benefits in other EU states, the EEA or Switzerland.
However, the controls implemented by the Spanish Administrations have suffered the consequences of insufficient analysis of the matter from the point of view of the European Union law, the freedom of movement in the internal market and the European Regulations for the coordination of Social Security systems. This paper is specifically devoted to the consequences of the implementation of European Social Security Regulations and the jurisprudence issued by the Court of Justice of the European Union in relation to them on the accumulation of benefits of various Member States.
The Regulations contain two types of rules in this regard: those that are intended to prevent the own implementation of the Regulations from generating duplicate benefits for the same period of insurance and those ones whose purpose is to coordinate the implementation of national anti-accumulation regulations.
The first type of anti-accumulation regulations, designed to avoid undue duplication as a result of the implementation of their own Regulations, have remained substantially the same from Regulation 3 of 1958, then Regulation 1408/71 and currently Regulation 883/2004. The aim is to avoid that, for the same period of insurance, the application of the Regulation allows two or more benefits of the same nature to be enjoyed in different Member States. This prohibition of accumulation has the exception of invalidity, old age and survivors’ benefits for whose coordination the principles of totalization and pro rata calculation apply.
Indeed, pro rata calculation implies the possibility of generating various partial benefits in each State where the worker is a beneficiary, so the same system necessarily implies the compatibility of the resulting benefits.
The other type are the rules of coordination of the national anti-accumulation regulations, that is, that impose the reduction, suspension or elimination of a benefit in one Member State because of the enjoyment of another Social Security benefit in another Member State or due to the income obtained in another Member State. The general principle established both in Regulation 3 and in Regulation 1408/71 is that national anti-accumulation clauses have cross-border effects under the Community Regulations, that is, the reduction, suspension or elimination provided for in the national rule by concurrence with another benefit or income from the beneficiary for another reason apply, even if the determining event occurred in another Member State.
Also, the national anti-accumulation rules do not apply to cases of invalidity, old-age or survivors’ benefits for which calculation is done by means of the principles of totalisation and pro rata calculation, even if they concur with benefits from another Member State that have only been generated by its national legislation and the periods of insurance covered by it. This assumption was gaining complexity until three specific articles were introduced in Regulation 1408/71 by means of Regulation 1248/92: 46 bis, 46 ter y 46 quáter. Within the framework of this reform, some basic principles were introduced for invalidity, old-age and survivors’ benefits, among which is the requirement that the national anti-accumulation regulation specifically has cross-border effects and that, if applicable, the reduction of the benefit cannot exceed the amount of the benefit actually received in the other Member State.
The Court of Justice, by means of a doctrine that it established throughout the 1970s and 1980s after the Duffy ruling of 10 December 1969, distinguished between the benefits generated through implementation of the European Regulations and the benefits generated exclusively through the implementation of national legislation. The rules contained in the Regulations for the Coordination of National Anti-Accumulation Regulations are applicable to the former, while only the national anti-accumulation regulations are applied to the latter, without being able to take advantage of the extension of cross-border effects provided for in the Regulations. This requires that national anti-accumulation regulations, when applied to benefits generated exclusively according to the national legislation of the Member State, can only produce cross-border effects when they specifically provide for it.
This requirement, referred to invalidity, old age and survivors’ benefits, has been assumed by the jurisprudence of the Social Chamber of the Spanish Supreme Court as of the judgement of 29 June 2018, RCUD (Unification of Legal Doctrine) 4102/2016.
According to Regulation 883/2004, the rules of coordination of the national anti-accumulation rules applicable to invalidity, old-age and survivors’ benefits are substantially identical to those contained in Regulation 1408/71. However, the rules applicable to other benefits, or the accumulation of benefits with income in other States, have changed, being included in the concept of “assimilation of benefits, income, facts or events” of Article 5. Given that the legal basis of Regulation 883/2004 is not only Article 42 TFEU, but also Article 308 TFEU, it is doubtful whether the Court’s criterion according to which those rules only apply to benefits calculated in accordance with Regulations, but not to benefits caused on the sole basis of the legislation of the Member State. If this were the case, it would no longer be necessary for national rules to expressly contemplate their cross-border effects, because they would be given in any case by Article 5 of Regulation 883/2004, but that conclusion is by no means clear and will require new pronouncements from the Court of Justice. However, this requirement is maintained in Article 53.3.a of the Regulation for invalidity, old-age and survivors’ benefits when they concur with other Social Security benefits of the same or different nature.
