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Dolores Carrascosa Bermejo
Este artículo, en primer lugar, ofrece una visión panorámica de cuál ha sido la intervención normativa de la Unión Europea respecto del desplazamiento, tanto desde un punto de vista laboral como de Seguridad Social. Ambos bloques normativos se articulan de muy diferente manera, aunque poseen conexiones evidentes e incluso una tendencia común en el marco de sus respectivas reformas.
En materia de Seguridad Social los Reglamentos de coordinación, existentes desde 1958, pretenden facilitar la movilidad y la protección de la libre prestación a costa de generar, en ocasiones, dumping social. En efecto, se permite la desigualdad de trato de los desplazados frente a los trabajadores del Estado de destino, al permitir la aplicación temporal de la legislación de Seguridad Social del Estado de origen y sus correspondientes exigencias contributivas. Muchos años después, en la segunda mitad de los años 90, aparecería la Directiva de desplazamiento (Dir. 96/71/CE) que precisamente es una norma antidumping que impone una igualdad de trato parcial, mediante la aplicación de la ley laboral del Estado de destino sobre ciertas materias muy relevantes, siempre que sea más tuitiva que la aplicable al contrato de trabajo. La Directiva pretende proteger los derechos laborales de los desplazados manteniendo un difícil equilibrio con la libre prestación de servicios que, sin duda, coarta. Llama la atención que no es una norma de mínimos laboral que pueda avanzar en la protección de los trabajadores, es una norma de máximos, pues cualquier incremento unilateral de la tutela, más allá de lo establecido, queda prohibida al vulnerar la libre prestación de servicios. El artículo, subraya que la Directiva, neutra para los Estados más desarrollados, incide sobre las empresas de los Estados menos avanzados que han de realizar la mencionada equiparación, mejorando las condiciones de sus trabajadores, perdiendo competitividad.
El estudio aporta posibles razones que explican este diferente enfoque del Derecho de la UE en los ámbitos laborales y de la Seguridad Social. La principal razón estriba en el propio tipo de normativa sobre la que inciden y la dificultad intrínseca que supone intentar adoptar un enfoque netamente tuitivo en el marco de los Reglamentos de coordinación de la Seguridad Social, necesariamente asociados a derechos de lenta maduración.
El artículo pone de manifiesto que, a pesar de tales diferencias, ambos bloques normativos poseen una tendencia común, pues sus respectivas reformas parecen tener un efecto restrictivo sobre el mercado único que va más allá de la limitación del fraude y el abuso. La apuesta creciente por la igualdad de trato en el marco de la Directiva y la exigencia de mayores requisitos para esquivar la lex loci laboris al amparo de los Reglamentos de coordinación, pueden lastrar la competitividad de las empresas, especialmente las de los Estados menos desarrollados. El artículo se pregunta si esas medidas son el mejor método para disminuir las enormes diferencias económicas entre Estados miembros. Diferencias de las que, sin duda, deriva la competencia a la baja en los derechos sociales, como una manifestación del dumping social que parece quererse limitar.
Mi conclusión es que la aplicación de estas normas reformadas seguramente no generará una mayor protección de los desplazados provenientes de los Estados menos desarrollados, sino simplemente un menor desplazamiento, menos mercado interior en la UE y me pregunto si ¿ya no se pretende la equiparación de las condiciones laborales por la vía del progreso? ¿Dejó de funcionar la famosa mano invisible? En segundo lugar, el artículo aporta datos para conocer la magnitud del fenómeno del desplazamiento y sus características en el Espacio Económico Europeo y Suiza. La información disponible parece claramente insuficiente, pues sólo se consigue una aproximación a su número y al origen y destino de los principales flujos del desplazamiento o su duración. Frente a los números globales, resulta imprescindible avanzar en los detalles, pues resulta evidente que la incidencia del desplazamiento no es uniforme en todos los Estados, ni en todos los sectores. La información se ha incrementado con el intercambio impuesto por la Directiva 2014/67/UE, ya se está cruzando con los manejados a partir de los PD A1, esperemos todos estos datos concuerden y no nos sorprendan demasiado.
En tercer lugar, el estudio se centra en los Reglamentos de coordinación, ofreciendo, desde una perspectiva práctica, un análisis crítico de los requisitos a los que se supedita la aplicación de la norma de conflicto especial contenida en el Reglamento de base a favor de los desplazados que permite mantener la vinculación exclusiva con la Seguridad Social del Estado de origen del desplazamiento (Rgto. CE/883/2004 art. 12). El análisis se centra en los requisitos para su aplicación, empezando por los trabajadores por cuenta ajena exigiéndose un vínculo entre trabajador y empresa, que esta última desarrolle una actividad sustancial en el Estado de origen del desplazamiento y el aseguramiento del trabajador a su sistema de Seguridad Social. Además, el desplazamiento ha de ser previsiblemente temporal, existiendo una prohibición de reemplazo entre trabajadores desplazados cuyo alcance y aplicación práctica ha sido clarificada por la reciente sentencia del Tribunal de Justicia sobre el asunto Alpenrind C-527/16. Asimismo, se analizan los requisitos, mucho menos exigentes, establecidos para el desplazamiento de trabajadores por cuenta propia que también pueden decidir desplazarse temporalmente a realizar su actividad profesional a otro Estado miembro.
En cuarto lugar, el artículo examina algunas cuestiones sobre la expedición del documento portátil (en lo sucesivo PD A1) por la Administración de Seguridad Social del Estado de origen, y que se acredita la correcta vinculación del desplazado a ese sistema de Seguridad Social. Tras analizar el impacto que ha tenido la recientísima Recomendación de la CACSS nº A1 en el proceso de expedición de estos documentos, el estudio enfoca en sus efectos jurídicamente vinculantes. La cooperación leal, el respeto a la unicidad de ley aplicable y la exigencia de seguridad jurídica obliga a que los PD A1 vinculen a la Administración de Seguridad Social y a los propios tribunales del Estado de destino. El artículo muestra cuales son los mecanismos que se pueden poner en funcionamiento en caso de desacuerdo o dudas de la Administración del Estado de destino sobre su validez, corrección. Además, analiza que sucede si un tribunal de ese Estado lo considera fraudulento, siempre a la luz de la polémica y muy reciente sentencia del Tribunal de Justicia sobre el asunto Altun y otros C-359/16, delimitando su alcance práctico.
En quinto lugar, se analizan las principales novedades que los futuros Reglamentos traerán respecto del desplazamiento, si finalmente son aprobados durante la primavera de 2019. La propuesta de la Comisión de diciembre de 2016 sufrió algunos cambios en el Consejo y actualmente está pendiente de aprobación en el Parlamento Europeo. Los cambios no son sustanciales, apreciándose una tendencia a incluir en el marco de los Reglamentos cuestiones hasta ahora reguladas en las Decisiones y Recomendaciones de la Comisión Administrativa y, por tanto, carentes de eficacia jurídica normativa.
Finalmente, se recogen algunas conclusiones que considero relevantes respecto a la materia analizada
First of all, this article offers a panoramic view of what has been the regulation intervention of the European Union regarding posting, both from a labour and a Social Security point of view. Both regulations are articulated in a very different way, although they have obvious connections and even a common tendency within the framework of their respective reforms.
In terms of Social Security, the Coordination Regulations, which have existed since 1958, aim to facilitate mobility and protection of free provision at the expense of generating social dumping occasionally. The unequal treatment of posted workers is indeed allowed in relation to the workers in the host State, by allowing the temporary implementation of the Social Security legislation of the State of origin and its corresponding tax requirements. Many years later, in the second half of the 90s, Directive 96/71/EC on posting of workers was passed, which is precisely an anti-dumping rule that imposes the equality of partial treatment, through the implementation of the labour law of the host State on certain relevant matters, provided that it is more protective than that applicable to the work contract.
This Directive seeks to protect the labour rights of posted workers, maintaining a difficult balance with the free provision of services which, undoubtedly, limits them. It is striking that it is not a minimum requirement labour law aimed at protecting workers, it is a regulation of maximum requirements, as any unilateral increase in guardianship, beyond the established, is prohibited because of the violation of free provision of services. The article underlines that the Directive, which is neutral for the most developed States, has an impact on the companies of the less advanced States that have to make the aforementioned comparison, improving the conditions of their workers, losing competitiveness.
The study provides possible reasons that explain this different approach to the EU law in the fields of labour and Social Security. In my opinion, the main reason lies in the very type of legislation that affects them and the intrinsic difficulty of trying to adopt a purely protective approach within the framework of the Coordination Regulations of the Social Security, necessarily associated with slow maturing rights.
The article shows that, despite such differences, both regulations have a common tendency, since their respective reforms seem to have a restrictive effect on the single market which goes beyond the limitation of fraud and abuse. The growing commitment to equal treatment within the framework of the Directive and the need of greater requirements to avoid the lex loci laboris under the Coordination Regulations, can weigh on the competitiveness of companies, especially those of less developed States. The article questions if these measures are the best method to reduce the enormous economic differences between Member States. These differences undoubtedly lead to the downward competition in social rights, as a manifestation of social dumping that needs to be limited. My conclusion is that the implementation of these reformed regulations will surely not generate a greater protection of posted workers coming from less developed States, but simply a reduction of posting, less internal market in the EU: Is it no longer intended to make working conditions equal by means of progress? Did the famous invisible hand stop working? Secondly, the article provides data to know the magnitude of the posting phenomenon and its characteristics in the European Economic Area and Switzerland. The available information seems clearly insufficient, since only an approximation to its number and the origin and destination of the main flows of posting or its duration is achieved. In relation to global numbers, it is essential to put forward the details, since it is evident that the incidence of posting is not uniform in all the States, nor in all the sectors. The information has increased due to the exchange imposed by Directive 2014/67/EU, and data are already being double-checked with those handled from the PD A1; we hope all these data agree and do not surprise us too much.
Thirdly, the study focuses on the Coordination Regulations, offering from a practical perspective, a critical analysis of the requirements for the implementation of the special conflict rule contained in the basic Regulation in favour of posted workers that allows to maintain the exclusive bond with the Social Security of the State of origin (Regulation EC/883/2004 article 12). The analysis focuses on the requirements for its implementation, starting with employees and requiring a bond between the worker and the company, that the latter develops a substantial activity in the State of origin and the worker benefits from the Social Security system in the country of origin. In addition, posting is likely to be temporary, with a prohibition of replacement among posted workers whose scope and practical application has been clarified by the recent judgement of the Court of Justice on the Alpenrind case C-527/16. Also, we also analyse the much less demanding requirements established for the posting of self-employed workers who can also decide to move temporarily to carry out their professional activity to another Member State.
Fourth, the article discusses some questions on issuing the Portable Document (hereinafter PD A1) by the Social Security Administration of the State of origin, and that the correct bond between the posted worker and the mentioned Social Security system is credited. After analysing the impact that the recent Recommendation No.A1 of the ACCSS has had in the process of issuing these documents, the study focuses on its legally binding effects. Loyal cooperation, respect for the uniqueness of applicable law and the requirement of legal security requires that PD A1 binds the Social Security Administration and the Courts of the host State. The article shows which are the mechanisms that can be put into practice in case of disagreement or doubts from the Administration of the host State about its validity, correctness. In addition, it analyses what happens if a Court of that State considers it fraudulent, always in the light of the controversial and very recent judgement of the Court of Justice on the Altun case and other C-359/16, delimiting its practical scope.
Fifth, we analyse the major developments that future regulations will bring in relation to posting, if they are finally passed in the spring of 2019. The Commission proposal of December 2016 underwent some changes in the Council and is currently pending approval in the European Parliament. The changes are not substantial, and there is a tendency to include in the framework of the Regulations issues that have been regulated up to now in the Decisions and Recommendations of the Administrative Commission and, therefore, lacking normative legal efficacy.
Finally, some conclusions that I consider relevant with respect to the analysed subject are included.
