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¿Qué tipo de política de inmigración quiere la Unión Europea? Parcialización, desconfianza y lentitud dificultan el debate migratorio e impiden responder a una pregunta esencial.
En 2019 se celebran 20 años desde el comienzo de la construcción de una política europea de inmigración y asilo. Veinte años de un proceso imprescindible para garantizar uno de los grandes hitos del proyecto europeo, como es la libre circulación. La creación de un espacio interior común por el que la ciudadanía de la Unión Europea podía circular libremente obligaba a avanzar en la definición de una política exterior común para articular la gestión de unas fronteras que, por defecto, se habían vuelto comunes.
La libre circulación y la consolidación del espacio Schengen es uno de los grandes avances del proceso europeo, según afirman dos tercios de las personas encuestadas en el último Eurobarómetro. Sin embargo, la política de inmigración europea, pieza clave de este entramado, continúa inacabada. No es una cuestión baladí: las políticas de inmigración afectan a dos elementos claves del Estado-nación sobre el que se sustenta el sistema internacional: la población y el territorio. Decir quién entra a formar parte de un país y cómo se articula esta entrada son cuestiones consustanciales para los Estados europeos, posiblemente ello explique las enormes reticencias para ceder competencias en este ámbito. En la UE, la política de inmigración se ha convertido en un elemento de tensión entre la lógica estatal y la dinámica supranacional.
Cuando en 1985 se firmó el Tratado de Schengen para suprimir los controles en las fronteras interiores –entonces entre 10 países–, la idea era avanzar en el control conjunto de las exteriores y establecer una serie de medidas comunes en materia de visados, asilo, cooperación policial y judicial. El Tratado de Ámsterdam de 1997 incorporó el acervo Schengen en el ámbito normativo comunitario, permitiendo la excepción británica e irlandesa pero convirtiéndose en obligatorio para las nuevas adhesiones a la UE. Sin embargo, no fue hasta 1999 cuando se planteó la necesidad de articular una política de inmigración y asilo común como requisito imprescindible para avanzar en la creación de un espacio de libre circulación. ¿Qué pretendía esta política de inmigración y asilo común en su origen? ¿Cuáles son las prioridades y preocupaciones de dicha política hoy? Pueden parecer cuestiones menores ante otros retos urgentes, pero responderlas obliga a reflexionar sobre el modelo de UE que se quiere construir.
Fundar una política europea de inmigración y asilo El Consejo Europeo de Tampere de 1999 estableció cuatro puntos básicos sobre los que sustentar las políticas de inmigración y asilo en la UE. Primero, la necesidad de un enfoque global en la cooperación con los países de origen y tránsito. Segundo, el desarrollo de un sistema europeo común de asilo. Tercero, la importancia de garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países residentes en la UE. Cuarto, la gestión eficaz de los flujos migratorios.
Dicho de otro modo, los Estados miembros se planteaban la necesidad de articular instrumentos y mecanismos para gestionar los flujos de entrada a territorio común, atendiendo de modo especial a las personas que pudieran solicitar asilo, prestando especial atención a la colaboración y al diálogo con países de origen y tránsito en la gestión de estos flujos. Igualmente, ponían el acento en garantizar la igualdad de trato para los nacionales de terceros países que residían en territorio de la UE.
Para desarrollar estos cuatro ejes se establecieron distintas agendas de trabajo, la última de las cuales rige desde 2015 bajo el título de Agenda Europea de Migración. También se desplegó una serie de normas que intentaban abarcar el conjunto de esta política. Así, a partir de 2001 se aprobaron directivas que recogían, entre otros, los requisitos de entrada para la reagrupación familiar, las condiciones para obtener la residencia de larga duración, las relativas al retorno de nacionales de terceros países en situación irregular o los requerimientos de acceso y residencia para personas con ocupaciones altamente cualificadas, de trabajo de carácter temporal, intracorporativo o por razones de estudio e investigación. Una única directiva, la del permiso único, establecía además el conjunto común de derechos que disfrutan las personas trabajadoras de países terceros residentes en territorio de la UE, mientras varias directivas se focalizaban en la lucha contra la inmigración irregular en distintos aspectos, desde el tráfico a la explotación laboral. Este despliegue legislativo tenía como objetivo ordenar y armonizar los instrumentos principales de entrada en el territorio de la UE, prestando atención a las distintas vías por las que podían acceder las personas extracomunitarias (familia, estudios o trabajo), así como las condiciones mínimas de residencia de la población inmigrante en el territorio de la UE.
