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María Teresa Igartua Miró
La prestación de servicios en la actividad portuaria de manipulación de mercancías, caracterizada por el peculiar lugar de realización (el puerto), la presencia de un buque y la ejecución de una operación de carga, descarga o trasbordo, puede ser tildada como actividad de especial riesgo. Esta afirmación se sustenta en la concurrencia de una peligrosidad intrínseca de la tarea, unida a las especialidades de la propia prestación de servicios, a lo que se añade la complejidad organizativa del puerto, la titularidad del buque y la presencia de distintos sujetos que asumen roles también diversos y que puede llevar a cierta dilución de responsabilidades. No obstante lo anterior, no ha ocupado un lugar central en la doctrina laboral, donde no existen estudios monográficos sobre la temática.
Ello motiva el interés de una indagación en profundidad de esta materia, partiendo de los riesgos existentes, para acometer con posterioridad el análisis de la normativa vigente y posibles propuestas de regulación. La escasez de normas específicas para el sector llevan a la necesidad de aplicar la legislación preventiva común, algo que arroja no pocas dificultades, en tanto no se ha considerado pertinente realizar una adaptación de la normativa de seguridad a las necesidades propias y específicas del sector que ahora nos ocupa. El método utilizado en la investigación parte, primeramente, de un repaso de las normas internacionales y de Derecho de la UE que abordan específicamente la seguridad en este terreno, inexistentes en la actualidad en el derecho interno. A ello se añade, habida cuenta la especial relevancia de la negociación colectiva en la regulación de la relación laboral en la estiba portuaria, la conveniencia de profundizar en el conocimiento de las normas convencionales, tanto de nivel estatal (acuerdo marco de sector) como de algunos de los más significativos ejemplos de convenios colectivos de puerto. En relación a este asunto, el balance es desigual, pues mientras algunos convenios se limitan a reiterar prescripciones ya contenidas en la legislación vigente, otros apuestan por soluciones más innovadoras o abordan problemas aún no resueltos y de cierto peso en el sector como el del posible consumo de alcohol y otras sustancias estupefacientes o drogas, que justificarían probablemente, bajo determinados condicionantes y con suficientes garantías, la excepción a la voluntariedad de la vigilancia de la salud, marcada por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante, LPRL).
Ahora bien, el problema más acuciante de los que enfrenta la prevención de riesgos en la estiba portuaria guarda relación con las peculiaridades del lugar de trabajo y la presencia de una pluralidad de sujetos, respecto a los cuales no queda bien delineado ni el rol que asumen en el cumplimiento de las medidas de seguridad ni la posible imputación de responsabilidades, en tanto resulta de aplicación sin matices la normativa preventiva común, pese a que parecen aconsejables ciertas adaptaciones legales que sí se han acometido en otros sectores de actividad. Los cambios operados en la relación laboral tras la aprobación del Real Decreto-ley 8/2017, de 12 de mayo, por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías, apuntan a la aplicación de las normas de prevención de riesgos específicas para las Empresas de Trabajo Temporal (en adelante, ETT), que son objeto de especial atención.
La novedad aquí es relativa pues se contenía un reparto similar en normas vigentes ya desde el año 86. Esta apertura sin precedentes a las ETT no descarta una posible degradación de las condiciones de seguridad y salud de los estibadores, que resulta preocupante. En este terreno, sin embargo, se echa en falta que se hubiera al menos considerado la conveniencia de revisar, vía legal o con apertura a la intervención del convenio colectivo, las actividades prohibidas o restringidas a la cesión de trabajadores por razones de la especial peligrosidad de la actividad, algo que ni siquiera se ha planteado, limitándose a extender el régimen aplicable a las ETT que, como se sabe, básicamente se sustancia en un reparto de obligaciones entre las empresas implicadas (ETT y empresa usuaria –las diversas estibadoras-), correspondiendo a esta última el grueso de la deuda de seguridad.
Sin embargo, no resulta baladí que la formación en materia de seguridad y salud, que cobra aquí especial relevancia, o la vigilancia de la salud, queden en manos de los centros portuarios de empleo (CPE) o las correspondientes ETT, que no han demostrado un cumplimiento muy eficiente de tales obligaciones. A nuestro parecer, sin embargo, la conclusión más relevante del estudio es que esta extensión normativa no obsta la aplicación de las normas sobre coordinación preventiva previstas en la LPRL ni su correspondiente desarrollo reglamentario (RD 171/2004), al darse el supuesto de hecho previsto en la norma de concurrencia de actividades de diversas empresas (autoridad portuaria, sociedad estatal –a partir de ahora CPE o ETT–, empresas estibadoras, terceros que contratan sus servicios e, inclusive, la posible presencia de terceros realizando actividades concurrentes). Operación, empero, no exenta de complejidad, en orden a la identificación de los distintos sujetos y su encaje en los conceptos específicos de empresario titular y empresario principal, con atribución de las principales obligaciones dimanantes de la normativa enunciada. A esta inextricable tarea se dedica la parte central del estudio que, más allá del análisis crítico de la norma, propone también soluciones a algunos problemas aplicativos y apuesta por la necesidad de la coordinación preventiva eficaz como fórmula para combatir la siniestralidad laboral, con un índice de incidencia bastante elevado en la actividad tratada. La postura defendida, aun cuando no unánimemente aceptada, pasa por la implicación de todos los actores, incluida la autoridad portuaria, en el cumplimiento de las medidas de seguridad. Por su parte, en el terreno de la organización preventiva, y pese a que la norma no impone sistemas de seguridad compartidos, la opción seguramente más acertada, puesta en práctica en algunos puertos, es la de la constitución de un servicio de prevención mancomunado, capaz de dar respuesta de forma eficaz a las específicas necesidades preventivas demandadas por una actividad intrínsecamente peligrosa y con presencia de una complejidad subjetiva notoria, con incidencia en los riesgos laborales.
La investigación realizada demuestra las dificultades interpretativas y aplicativas derivadas de la traslación de la legislación preventiva común, con una inadecuada cobertura de algunas necesidades de tutela, que con toda probabilidad aconsejarían una regulación específica de la prevención de riesgos en la estiba, siguiendo las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo.
The provision of services in port activities related to merchandise handling, characterized by the peculiar place where it is carried out (the port), the presence of a vessel and the execution of loading, unloading or transfer operations, can be considered as activities of special risk. This statement is based on the concurrence of an intrinsic hazard of the task, together with the characteristics of the provision of services in itself and the organizational complexity of the port, the ownership of the vessel and the presence of different subjects that assume diverse roles and can lead to a certain debauchery of responsibilities. Notwithstanding the above, it has not occupied a central place in the labour doctrine, where there are no monograph studies on the subject. This motivates the interest of an in-depth investigation of this matter, starting from the existing hazards, to subsequently undertake the analysis of the current rules and possible proposals for regulation. The scarcity of specific rules for the sector leads to the need to apply common preventive legislation, something that produces many difficulties, whereas it has not been considered appropriate to adapt the safety regulations to the specific needs of the sector we are dealing with now. Firstly, the method used in the investigation starts with a review of international norms and EU law that specifically address security in this area, which currently do not exist in domestic law. Given the special relevance of collective bargaining in the regulation of labour relations in port stowage, we also have to consider the convenience of getting deeper into the knowledge of conventional rules, both at the state level (framework collective agreement by the sector) and some of the most significant examples of port collective bargaining agreements. In relation to this issue, the balance is unequal, because while some agreements are limited to repeat prescriptions already contained in the current legislation, others opt for more innovative solutions or address still unresolved and quite important problems in the sector, such as the potential consumption of alcohol and other narcotic substances or drugs, which would probably justify, under certain conditions and with sufficient guarantees, the exception to the voluntary nature of health surveillance, pursuant to Law 31/1995, of 8 November on the prevention of Occupational Hazards (hereinafter LPRL).
However, the most urgent problem faced by hazard prevention in port stowage is related to the particular characteristics of the workplace and the presence of a plurality of subjects, for which the role they assume in compliance with security measures and the possible imputation of responsibilities is not well defined, as the common preventive regulations are implemented without hesitation, although certain legal adaptations that have been undertaken in other sectors of activity seem advisable. The changes in labour relations after the approval of Royal Decree 8/2017, of 12 May, which modifies the workers’ regime for the provision of port cargo handling services, point to the application of occupational hazard prevention regulations which are specific for Temporary Employment Agencies (hereinafter ETTs), which are the subject of special attention. This is relatively new because a similar distribution has been present in existing rules since 1986. This unprecedented opening to ETTs does not rule out a possible degradation of the safety and health conditions of stevedores, which is worrisome. In this area, however, it is necessary to have considered, at least, the convenience of reviewing, legally or via the intervention of collective agreements, prohibited or restricted activities to the transfer of workers for reasons of special hazards of the activity, something that has not even been raised, limiting itself to extending the regime applicable to ETTs, which, as it is known, it is mainly based on shared obligations between the companies involved (ETTs and user companies –the various dockers-), corresponding to the latter the bulk of the security issue. However, it is not trivial that health and safety training, which takes on special relevance here, or health surveillance, remain in the hands of port employment centres (CPE) or the corresponding ETTs, which have not shown a very efficient fulfilment of such obligations. In our opinion, however, the most relevant conclusion of the study is that this normative extension does not prevent from the implementation of the rules on preventive coordination provided for in the LPRL nor its corresponding regulatory development (RD 171/2004), given the hypothesis foreseen in the norm of concurrence of activities of diverse companies (port authority, state company –hereinafter CPE or ETT–, stevedore companies, third parties that contract their services and, even, the possible presence of third parties performing concurrent activities). Nevertheless, this operation is not free of complexity, in order to identify the different subjects and how they fit into the specific concepts of entrepreneur and principal employer, being empowered to the main obligations arising from the stated rules. The core of the study is dedicated to this inextricable task, which beyond the critical analysis of the norm, also proposes solutions to some implementation problems and bets for the need of effective preventive coordination as a formula to combat occupational accidents, which involve quite a high rate according to the concerned activity. The supported point of view, even if not unanimously accepted, implies the involvement of all actors, including port authorities, to comply with security measures. For its part, in the field of preventive organization, and despite the fact that the standard does not impose shared security systems, the most likely option, which has been put into practice in some ports, is the establishment of a joint prevention service, able to respond effectively to the specific preventive needs demanded by an intrinsically dangerous activity and with the presence of an obvious subjective complexity, with an impact on occupational hazards. The research carried out shows the difficulties in interpreting and implementing derived from the translation of the common preventive legislation, with inadequate coverage of some guardianship needs, which would most likely advise on a specific regulation on prevention of occupational hazards in stowage, following the recommendations of the International Labour Organization.
