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Mireia Llobera
El estudio comienza con una descripción del marco jurisprudencial aplicable al desplazamiento temporal de trabajadores. Debe recordarse que la Directiva 96/71/CE relativa al desplazamiento trasnacional de trabajadores es una norma de concepción relativamente reciente. De modo que durante varias décadas la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha atendido a un concepto de desplazamiento (en lo relativo a condiciones laborales) inscrito exclusivamente en el contenido del Tratado relativo a la libre prestación de servicios.
A continuación, se aborda la cuestión de la ausencia de límites en lo concerniente a la duración del desplazamiento. La temporalidad es, actualmente, innata a la noción de desplazamiento con independencia de su duración. La noción de lo temporal se vislumbra de este modo como contraria a lo indefinido, pero no necesariamente como contraria a lo prolongado. Una circunstancia que deja entrever otra razón del atractivo económico de dicha mano de obra subcontratada, y la difícil justificación de diferencias en las condiciones de trabajo de los desplazados, respecto de los trabajadores locales.
En este sentido, la noción de «movilidad en el empleo» ha quedado superada desde el momento en el que tanto la jurisprudencia, como la Directiva 96/71/CE y el Reglamento 883/2004 extienden sus efectos al «desplazamiento atípico» –dónde se elimina el requisito de existencia previa del vínculo laboral y se admite la contratación de trabajadores con el propósito de ser desplazados, así como los desplazamientos de larga duración, incluso de varios años. Ya se trate de un desplazado comunitario o extracomunitario, la necesidad de detentar un empleo en el país de origen no es un requisito constitutivo de la noción de desplazamiento de trabajadores, ni desde la óptica de la Directiva 96/71/CE, ni del artículo 12, apartado 1º del Reglamento 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, pues en ambos casos de admite jurisprudencialmente la contratación ex professo para desplazar, dándose por cumplido el requisito de «ser enviado en el marco de un empleo» mediante una vinculación contractual inmediatamente anterior al desplazamiento.
También se estudia la Ley 45/1999, tras su modificación por el Real Decreto-Ley 9/2017, a fin de trasponer la Directiva 2014/67/UE relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE. Para ello se describe la jurisprudencia que ha enjuiciado disposiciones de Derecho administrativo laboral a la luz del art. 56 TFUE, para pasar seguidamente a analizar el contenido de la norma española en relación a las obligaciones de (a) declaración y registro; (b) disponer de un representante en territorio nacional; y (c) conservación de documentos; (d) apuntándose también las obligaciones adicionales en el sector de la construcción.
Si el TJUE hubiera optado por el desarrollo de la doctrina Wolff, la aplicación a los operadores externos de las medidas de control y garantía contenidas hubiera tenido plena cobertura jurídica mediante su integración en el espacio de intervención estatal garantizado por la Directiva 96/71/CE. Sin embargo, la reversión de dicha doctrina operada en Comisión contra Luxemburgo (C-319/06) y Comisión contra Alemania (C-490/04) –dónde el TJUE evita servirse de las disposiciones del artículo 5 de la Directiva 96/71/CE como título habilitante de la intervención estatal en materia de control– hace necesario que la legislación laboral nacional, que impone límites a la subcontratación transnacional de servicios, se adecue al artículo 56 TFUE.
Este contexto jurídico en el que se inserta la Directiva 2014/67/CE, que desempeña el papel de establecer los requisitos administrativos que pueden imponerse a los operadores externos, actuando como norma de «máximos». Con ello se trata de evitar, en las palabras del TJUE, procedimientos «desproporcionados» para el control del cumplimiento de la legislación laboral. El principio de proporcionalidad comunitario actúa así en la jurisprudencia y en la Directiva 2014/67/UE (considerandos 4º, 36º, 47º, 50º y artículos 9.1, 9.2, 9.3, 10.2, 12.1, 12.4, 12.6 y 17) como parámetro de control de la adecuación de las normas estatales al principio de remoción de barreras no arancelarias (BNA).
Es criticable en este sentido que los Estados miembros deban priorizar los controles ad hoc y a posteriori frente a los controles y sistemas de autorización previos. Dicha alternativa, además de traspasar las cargas económicas y administrativas al Estado, tiene un carácter de muy inferior eficacia que las disposiciones nacionales que pueden prevenir con un alcance general los riesgos asociados a las relaciones de empleo triangulares –donde resulta difícil prevenir los fenómenos interpositorios de mano de obra y la cesión de trabajadores por las denominadas «empresas de buzón».
Por último, se desarrolla un análisis crítico relativo a las insuficiencias de la transposición de la Directiva 2014/67/UE en materia de salud laboral. Así, conforme al art. 9.3 de la Directiva 2014/67/UE, nada de lo dispuesto en dicho artículo afectará a las demás obligaciones derivadas de la legislación de la Unión, incluidas las derivadas de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, siempre que estas últimas sean igualmente aplicables a las empresas establecidas en el Estado miembro de que se trate y estén justificadas y sean proporcionadas. Esta disposición se recoge en términos literales en la disposición adicional octava de la Ley 45/1999, no haciéndose, sin embargo, efectiva la obligación del Estado de velar por el cumplimiento de tales normas. Una excesiva prudencia reguladora lleva al legislador español a no plantear la exigencia de acreditar previamente al desplazamiento el cumplimiento de la normativa preventiva, al menos, conforme a la ley del Estado de origen; cuando el TJUE ha admitido que el Estado de destino exija el nivel de protección establecido en su legislación. En efecto, la protección de la salud laboral ha sido establecida por el Tribunal de Justicia como excepción también en el caso de requisitos de orden administrativo laboral, apoyándose para ello en una aplicación directa de los principios de la Directiva 89/391/CE. La protección de los derechos fundamentales constituye un interés legítimo que puede justificar una restricción a las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión, «incluso en virtud de una libertad fundamental garantizada por los Tratados como la libre prestación de servicios». Lo que impide, tal como tiene declarado el Tribunal de Justicia, que la mejora de la seguridad, la higiene y de la salud de los trabajadores en el trabajo, en tanto que objetivo legislativo pueda subordinarse a consideraciones de carácter económico.
The study begins with a description of the case law on posting of workers. It should be remembered that Directive 96/71/EC is a relatively recent standard. Thus, for several decades the case law of the European Court of Justice (ECJ) has interpreted national rules (in terms of working conditions) under the light, exclusively, of Treaty provisions on freedom to provide services.
Next, the issue of the absence of temporary limits is addressed. Its temporary nature is currently innate to the notion of posting regardless of its duration. The notion of the temporal duration is seen in this way as contrary to the indefinite, but not necessarily as contrary to a prolonged posting. A circumstance that suggests another reason for its economic attractiveness, and the difficult justification of differences in the working conditions of posted workers, in comparison with local workers.
In this sense, the notion of «mobility in employment» has been overcomed since both case law, Directive 96/71/ EC and Regulation 883/2004 extend their effects to «atypical displacement» –where the requirement of prior existence of the employment relationship is eliminated; the hiring of workers for the purpose of being posted is admitted, as well as the long-term displacement, even of several years.
The need to hold a job in the country of origin is not a requirement of the notion of posting of workers, neither from the point of view of Directive 96/71/EC, nor of the article 12, 1st paragraph of Regulation 883/2004 on the coordination of Social Security systems. In both cases, ex professo contracting is admitted. Te requirement of «being sent within the framework of a job» is considered to be fulfilled even in case of a contractual relationship immediately prior to the displacement.
Law 45/1999 is also studied, after its modification by Royal Decree-Law 9/2017, in order to transpose Directive 2014/67/ EU on the guarantee of Directive 96/71/EC. To this end, it is described case law that has interpreted administrative rules on the light of art. 56 TFEU. Such case law is put in relation with the content of the Spanish standard in relation to: the obligations of (a) declaration and registration; (b) have a representative in the national territory; and (c) preservation of documents; (d) also describing additional obligations in the construction sector.
If ECJ had chosen to develop Wolff doctrine, the application of guarantee measures would have had had full legal coverage. However, the reversal of that doctrine operated in Commission against Luxembourg (C-319/06) and Commission against Germany (C-490/04) –where the CJEU avoids using the provisions of Article 5 of Directive 96/71 / CE as qualifying title of the state intervention in control– makes it necessary for national labor legislation, which imposes limits on the transnational subcontracting of services, to be in line with Article 56 TFEU.
This legal context in which Directive 2014/67/EC is inserted. This Directive plays the role of establishing the administrative requirements that may be imposed on external operators, acting as a «maximum» standard. This is to avoid, in the words of the ECJ, «disproportionate» procedures for the control of compliance with labor legislation. The principle of Community proportionality thus acts in case law and in Directive 2014/67/ EU (recitals 4, 36, 47, 50 and Articles 9.1, 9.2, 9.3, 10.2, 12.1, 12.4, 12.6 and 17) as a control parameter of the adaptation of the state norms to the principle of removal of non-tariff barriers (BNA).
Member States should prioritize ad hoc and a posteriori controls over prior controls and authorization systems. Such alternative, in addition to transferring the economic and administrative burdens to the State, has lower effectiveness than national provisions that can prevent with a general scope the risks associated with triangular employment relationships -where it is difficult to prevent the interposition phenomena and the transfer of workers by «mailbox companies».
Finally, a critical analysis is developed regarding the inadequacies of the transposition of Directive 2014/67/ EU on occupational health matters. Thus, according to art. 9.3 of Directive 2014/67/ EU, nothing in this article shall affect the other obligations arising from Union legislation, including those arising from Council Directive 89/391/ EEC, provided that the latter are equally applicable to companies established in the Member State concerned and which are justified and proportionate. This provision is included in literal terms in the eighth additional provision of Law 45/1999, however, the State’s obligation to ensure compliance with such regulations does not become effective. Excessive regulatory prudence leads the Spanish legislator not to raise the requirement to accredit beforehand the compliance with health and safety regulations, at least, in accordance with the law of the State of origin. The CJEU has admitted that the State of destination requires the level of protection established in its legislation. In fact, the protection of occupational health has been established by the Court of Justice as an exception also in the case of labor administrative requirements, based on direct application of the principles of Directive 89/391/ EC. The protection of fundamental rights constitutes a legitimate interest that can justify a restriction on the obligations imposed by Union law, «including by virtue of a fundamental freedom guaranteed by the Treaties, such as the freedom to provide services». Thus, as stated by the Court of Justice, protection of safety and health of workers at work cannot be subordinated to considerations of an economic nature.
