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La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo formulado por la Asociación Ecologistas en Acción de Valladolid contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valladolid, de 28 de octubre de 2024, de aprobación definitiva de la Ordenanza Reguladora de la Zona de Bajas Emisiones en el municipio de Valladolid (B.O.P. de Valladolid, de 19 de noviembre de 2024). Es parte demandada el Ayuntamiento de Valladolid.
Con carácter previo y por su conexión con este recurso, traemos a colación la sentencia de esta misma Sala, Sección 3, Ponente: Agustín Picón Palacio, de 16 de marzo de 2026, que declaró la nulidad de esta Ordenanza y que está pendiente de recurso de casación. Con el objetivo de no causar indefensión a la ahora recurrente, y teniendo en cuenta que el Alto Tribunal le pudiera otorgar la razón a la Asociación recurrente en el primer procedimiento, la Sala entiende que debe pronunciarse sobre los motivos de recurso alegados en este caso. En cualquier caso, esta sentencia fue comentada en su día a través de esta publicación: Sentencia STSJ CL 931/2026 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid), de 16 de marzo de 2026.
En este supuesto concreto, son distintos los motivos alegados por la Asociación recurrente, que se refunden de la siguiente manera:
PRIMERO: Incoherencia de la ZBE delimitada en la Ordenanza impugnada con el Plan de Mejora de la Calidad del Aire aprobado por el Ayuntamiento en el Pleno de 2 de marzo de 2022.
La recurrente alega que el Plan citado diseñó una ZBE mucho más amplia que la contemplada en la Ordenanza recurrida, aproximadamente una tercera parte de la definida en el referido Plan; por lo que entiende que se ha vulnerado el 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCCTE), en cuya virtud los planes de movilidad urbana sostenible deben ser coherentes con los planes de calidad del aire con los que, en su caso, cuente el municipio con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero , relativo a la mejora de la calidad del aire. En la misma línea, considera que se ha infringido el artículo 2 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, debido a la no coincidencia entre ambas ZBE.
Insiste en la necesaria coherencia o vinculación entre ambas ZBE de conformidad con lo dispuesto en el art. 5.3 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, a cuyo tenor las entidades locales, en el ámbito de sus competencias, deberán adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanístico a las previsiones de esta ley y de sus normas de desarrollo.
Añade que se ha vulnerado el principio de no regresión en materia medioambiental, y entiende que la falta de coherencia entre la Ordenanza impugnada y el resto del ordenamiento jurídico también infringe el principio de seguridad jurídica ex artículo 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
A sensu contrario, el ayuntamiento alega que la secuencia regulatoria consiste en que las ZBE se contemplan en el plan de movilidad urbana sostenible, que posteriormente se delimitan y regulan por Ordenanza Municipal, previa elaboración de un proyecto. Esta secuencia ha sido respetada, ya que antes de aprobar el Proyecto de ZBE y delimitarla y regularla mediante Ordenanza, ya se había aprobado definitivamente el Plan Integral de Movilidad Urbana Sostenible y Segura (PIMUSSVA) mediante acuerdo plenario de fecha 30 de noviembre de 2021, que contempló la ZBE y propuso su delimitación, que coincide con la contenida en la Ordenanza publicada en el BOPVA el 19 de noviembre de 2024.
Añade que el Plan de mejora de la calidad del aire en la ciudad de Valladolid no es el instrumento legalmente previsto para contemplar e implantar o crear dichas ZBE, por lo que el “diseño” de la ZBE no tiene carácter vinculante.
La Sala desestima este primer motivo de recurso porque no comparte que deba concurrir la pretendida congruencia entre la Ordenanza y el Plan. Para ello se basa en los siguientes argumentos:
-No nos encontramos ante el establecimiento facultativo de una medida de restricción total o parcial del tráfico que las entidades locales pueden adoptar ex artículo 16.4 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, a cuyo amparo el Ayuntamiento aprobó en fecha 15 de febrero de 2022 el Plan de Mejora de Calidad del Aire en el que se incluía una guía para la creación de la ZBE; sino ante el establecimiento obligatorio de una ZBE ex artículo 14.3.a) de la LCCTE, que se debe incluir en un plan de movilidad urbana sostenible, aprobado también por el propio ayuntamiento, en el que se contemplaron varias propuestas de ZBE.
-El artículo 14.3.a) LCCTE no exige que las ordenanzas reguladoras de las ZBE sean congruentes con los planes de calidad del aire, sino que los planes de movilidad urbana sostenible sean coherentes con los planes de calidad del aire con los que, “en su caso, cuente el municipio con arreglo a lo previsto en el Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire”. Es más, cuando se aprobó el PIMUSSVA no se había aprobado el posterior Plan de Mejora de Calidad del Aire del municipio, por lo que, a juicio de la Sala, difícilmente le era exigible la congruencia que se reclama.
-La alegada coherencia o vinculación tampoco resulta del artículo 5.3 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, pues no cabe en modo alguno entender los respectivos planes en materia de calidad del aire aprobados por cada municipio como “normas de desarrollo” de la propia ley.
-No considera que se haya infringido el art. 14.3, in fine, de la LCCTE ni, por ende, el principio de no regresión en la protección ambiental, por cuanto la aprobación inicial de una Ordenanza reguladora de las ZBE de fecha 13 de diciembre de 2022 -antes, por tanto, de la publicación y entrada en vigor el 19 de diciembre de 2022 del Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones- con un perímetro y superficie más amplios, “se dejó sin efecto por el propio Pleno en fecha 18 de diciembre de 2023, por lo que nunca llegó a entrar en vigor ni, por tanto, puede hablarse aquí de una ZBE emisiones prexistente. No existe, pues, término normativo de comparación previamente establecido que permita apreciar la denunciada regresión en la protección ambiental”.
-Lo decisivo es si la Ordenanza impugnada es conforme o no con el ordenamiento jurídico y si cumple o no los valores límite y objetivos reglamentariamente exigidos.
SEGUNDO: Inadecuación, insuficiencia e infracciones del ordenamiento jurídico por el contenido de la ZBE regulada en la Ordenanza recurrida.
La Asociación Ecologista apoya su pretensión en el dictamen pericial a cuyo tenor la superficie de la ZBE no es adecuada ni suficiente para el cumplimiento de los objetivos establecidos, pues se ha delimitado una zona tan reducida (2,1 % de la superficie de la ciudad, buena parte de la cual ya se encuentra peatonalizada) y se han establecido tan escasas restricciones y tantas exenciones que no puede contribuir de forma apreciable a los objetivos legalmente establecidos.
Frente a dicho informe pericial, el Ayuntamiento presenta otro elaborado por el Director del Servicio Municipal de Medio Ambiente que considera que la ZBE aprobada va a permitir cumplir con los requerimientos y objetivos propuestos en la Ordenanza -establecer los criterios de circulación con el objetivo de reducir las emisiones a la atmósfera procedentes del tráfico rodado-.
La Sala parte de la definición de ZBE establecida en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021. En su opinión, la cuestión determinante es si la ZBE satisface o no los requisitos mínimos establecidos en el RD 1052/2022, norma de desarrollo de la Ley 7/2021, sobre la base de que ninguna de estas normas establece una superficie o perímetro mínimo ni máximo a respetar por las ZBE, bastando con que dicha superficie sea adecuada y suficiente para el cumplimiento de los objetivos; tampoco se contemplan previsiones específicas respecto a la prexistencia en su interior de zonas peatonales a efectos de excluirlas de la superficie computable como ZBE.
Examina la aplicación del principio de proporcionalidad y el de menor restricción citados con carácter general en el Proyecto, que también lo invoca específicamente para la actividad económica en el sentido de que las restricciones no vayan más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
Concluye que “el hecho de que la Ordenanza trate legítimamente de restringir en la menor medida posible el derecho a la movilidad de los titulares de vehículos con respeto al principio de libertad económica, no conlleva fatalmente que su finalidad no sea la de mejorar la calidad del aire y mitigar el cambio climático”. Por ello, la Sala no encuentra reproche alguno a la cuestión de adoptar unas medidas menos restrictivas ni que se contemple una zona de menor extensión.
A continuación, la Sala parte de que, tal y como se desprende de ambos informes periciales, el proyecto de ZBE debe definir objetivos cuantificables de calidad del aire que comporten una mejora respecto de la situación de partida en el interior de su perímetro. Sin embargo, no acepta dos de las premisas del informe pericial aportado por la demandante. Al efecto, no comparte que sean las directrices de calidad del aire de la OMS las únicas que garantizan la adecuada protección de la salud humana, con base al conocimiento científico y, por tanto, sirvan de parámetro para la Ordenanza impugnada.
Tampoco comparte la metodología del análisis referido exclusivamente a los dos objetivos principales formulados por el artículo 3.1 del Real Decreto 1052/2022 -mejora de la calidad del aire y la mitigación del cambio climático-, al efectuarlo “de forma comparada entre la regulación vigente y la aprobada inicialmente por Acuerdo de Pleno de 13 de diciembre de 2022, dejado sin efecto”, de mayor extensión.
Seguidamente, la Sala analiza más específicamente los distintos apartados de la demanda:
I.- Sobre que la Ordenanza no establece un sistema de indicadores de calidad del aire asociados al tráfico rodado (estaciones de calidad de aire o campañas de medición definiendo los puntos de control en la ZBE y en las zonas colindantes), tal como establece el anexo II, categoría 1, del RD 1052/2022.
La recurrente entiende que no se ha establecido ningún sistema de monitorización de los contaminantes del aire asociados al tráfico rodado que permita efectuar un seguimiento continuo de la evolución de los mismos para poder evaluar la eficacia de las medidas adoptadas, tal y como ordenan el artículo 12.1 y el anexo II del Real Decreto 1052/2022. Añade que las características de la ZBE creada no permiten alcanzar los objetivos de mejorar la calidad del aire que con ella se pretenden. Denuncia la inexistencia de estaciones de control de la contaminación dentro de la ZBE pues las más próximas son las situadas en el Arco de Ladrillo y en el Puente del Poniente, que se encuentran aproximadamente a 500 m y 250 m, por lo que los valores medidos por éstas no sirven.
Por su parte, el ayuntamiento alega que la Red de Control de la Calidad del Aire de Valladolid que define el artículo 5 de la Ordenanza es el instrumento adecuado para efectuar la vigilancia, el seguimiento y la evaluación de la calidad del aire en el interior de la Zona de Bajas Emisiones, así como en el resto de la ciudad. Esta Red dispondrá de las estaciones, equipos y analizadores para realizar las mediciones legalmente establecidas.
Analizado el contenido del artículo 12 del RD 1052/2022, la Sala desestima este motivo de recurso al entender que “el establecimiento de las ZBE no es un fin en sí mismo, sino un medio o medida de mitigación, entre otras, que permita ex artículo 14.3 de la Ley 7/2021 reducir las emisiones derivadas de la movilidad para alcanzar determinados objetivos”. Añade que la ubicación de las cinco estaciones de la red de control de la calidad del aire fue considerada conforme al ordenamiento jurídico por sentencia de la misma Sala de fecha 20 de marzo de 2024.
Insiste la Sala en que “lo decisivo es garantizar el cumplimiento de los valores objetivables y la adecuación a tal fin de los puntos de muestreo instalados, y estos son los establecidos por el Real Decreto 102/2011, al que se remite el Real Decreto 1052/2022; esta última norma no fija ningún valor a alcanzar ni ningún criterio imperativo de ubicación de las estaciones de control de la calidad del aire”.
Tampoco comparte la tesis de la recurrente de que la previsión del Anexo II del RD 1052/2022, que se limita a relacionar qué valores medios pueden tomarse, pretenda sustituir o modificar las prescripciones sobre ubicación de los puntos de muestreo establecida en el RD 102/2011.
II.- Sobre que la Ordenanza tampoco establece la forma ni el plazo (razonable) en los que el proyecto de ZBE contribuirá ex artículo 7.1 del Real Decreto 1052/2022 a alcanzar los valores guía de las directrices sobre calidad del aire de la Organización Mundial de la Salud, a las que ni siquiera menciona.
Este motivo también es rechazado por la Sala por cuanto, si bien en la Ordenanza no se establece un “plazo razonable”, dicha determinación es más bien una recomendación, principio programático o informador, que no forma parte del contenido mínimo del Proyecto a que se refiere el artículo 10 del Real Decreto 1052/2022, por lo que esta omisión no puede arrastrar efecto anulatorio alguno.
III.- No se justifica la falta de creación de zonas de especial sensibilidad destinadas a proteger a los sectores más vulnerables de la población (equipamientos escolares, sanitarios, hospitales, residencias de ancianos, etc.) La Sala rechaza este motivo porque si bien estas zonas no se han considerado, ha sido debido a que “la ZBE ya supone una especial protección a estos sectores frente a la contaminación y que toda la ZBE ya contempla unas medidas exigentes en cuanto al acceso y aparcamiento, al estar previsto que afecte no sólo a los vehículos “sin etiqueta”, sino a los “B” y a los “C”.
En definitiva, la ZBE ya se contempla como una zona de especial sensibilidad. Es decir, el artículo 4.3 del Real Decreto contempla dicha especial consideración como mera opción o posibilidad, por lo que su omisión motivada no puede tener efectos anulatorios”.
IV y V.- No se justifican las exenciones a las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento o acceso temporal de los artículos 10 y 11, ni se justifica el calendario de caducidad de las exenciones.
El artículo 10 de la Ordenanza impugnada determina las exenciones de circulación y establece los vehículos a los que se permite el acceso a la ZBE en función de la actividad a prestar y su distintivo ambiental, con sujeción, en su caso, al calendario que se establece en la disposición transitoria, en el que se fija la fecha de caducidad de algunas de las exenciones. Asimismo, con independencia de la clasificación ambiental, se permite el acceso temporal a la ZBE para desarrollar determinadas actividades que deberá estar justificado o validado -art. 11 de la Ordenanza-.
La Asociación Ecologistas en Acción Valladolid se queja de que estas determinaciones son arbitrarias al no haberse justificado en el Proyecto ni haberse estudiado cuál sería la incidencia que las exenciones y las autorizaciones temporales tendrán en el tráfico motorizado y, en consecuencia, en la disminución de la contaminación, pues ni siquiera cuantifica el número de viajes en vehículo motorizado que supondrán tales exenciones y autorizaciones temporales.
Para la elección de las exenciones y autorizaciones a incluir en la ordenanza de Valladolid se han seguido los criterios establecidos en las directrices para la creación de ZBE aprobado en 2021 por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico, que prevé una serie de situaciones específicas o excepciones o moratorias que se pueden contemplar siempre y cuando no pongan en riesgo el cumplimiento de los objetivos de la ZBE. En este caso, se plantean en Valladolid una serie de condiciones personales, y por actividad o motivo del acceso, como servicios públicos, emergencias o servicios que se consideran esenciales o necesarios.
Sobre estas premisas, la Sala desestima estos motivos y manifiesta que lo esencial es que dichas exenciones y calendario permitan alcanzar los objetivos establecidos, lo que es objeto de evaluación continua por las periódicas revisiones previstas en la Ordenanza.
En este mismo apartado, la recurrente alega que el proyecto de ZBE opta por los factores de emisión en gramos por kilómetro (g/km) recogidos en las correspondientes normativas EURO para los contaminantes óxidos de nitrógeno (NOx) y partículas inferiores a 10 micras (PM10) y los extrapola para fijar una emisión en condiciones teóricas en función del distintivo ambiental, en lugar de atender a factores de emisión en gramos por kilómetro en condiciones de conducción real, con cita del informe Life GySTRA.
En base al artículo 5.2 del RD 1052/2022, la Sala también rechaza este motivo al considerar que es “el potencial contaminante según la clasificación o etiqueta ambiental establecida en el Reglamento General de Vehículos, y no el valor de contaminación real de un estudio elegido de entre otros carente de fuerza normativa, el factor al que por razones de seguridad jurídica han de someterse las medidas restrictivas ex artículo 5.2 del Real Decreto 1052/2022, parámetro seguido por la Ordenanza impugnada”.
VI.- No se han definido para 2030 objetivos medibles y cuantificables de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de modo coherente con el Plan Nacional Integral de Energía y Clima (PNIEC), en particular, con el objetivo de reducir la utilización del vehículo privado motorizado frente al resto de los modos de transporte, puesto que el referido Plan Nacional establece como objetivo una reducción de emisiones de GEI del 55 % respecto a 2005.
La Sala compara las exigencias establecidas en el artículo 8.1 del RD 1052/2022 sobre este particular con el contenido del Proyecto de ordenanza y llega a la conclusión de que las ZBE son una herramienta útil para lograr los objetivos de reducción de emisiones previstos en el PNIEC y su actualización, pero no es la única dentro del sector de la movilidad y el transporte, baste como ejemplo la presencia de renovables en la movilidad-transporte y el uso de biocarburantes avanzados.
La Sala no acepta la incongruencia genérica alegada por la recurrente en base a los datos del informe pericial que aporta, máxime porque parte de las “emisiones reales de los vehículos” según un estudio que ya rechazó en otros apartados, y conforme a la ZBE concebida en 2022 que también fue rechazada. En definitiva, considera que, en función del año de referencia seleccionado, los esfuerzos de reducción son distintos y las cantidades finales de emisión de GEI también son diferentes.
Por tanto, no estima desvirtuada la consideración reflejada en el expediente de que “El PNIEC plantea la reducción del uso del vehículo privado, al considerar factible la reducción de los tráficos de pasajeros (pasajeros-km) en entornos urbanos en un 35 % hasta 2030. Partiendo de la base de que en el momento de elaboración de la EDM (Encuesta Domiciliaria de Movilidad) no estaba planteada la implantación de las ZBE, con las características que se están planificando en estos momentos no hay motivo justificado para restar viabilidad al proyecto de implantación de la ZBE en Valladolid y a la consecución de los objetivos planteados, con las revisiones y actualizaciones que procedan y se deriven de la evolución de los indicadores de seguimiento establecidos”.
En definitiva, se desestima íntegramente el recurso planteado contra el acuerdo del Pleno por el que se aprobó definitivamente la Ordenanza reguladora de las ZBE del municipio de Valladolid.
