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El Pleno del Tribunal Constitucional se pronuncia sobre el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno sobre los artículos 13.3, 14, 22.3, 23.6, 24, 28 y la disposición transitoria segunda, de la Ley 4/2025, de 1 de julio, del paisaje de La Rioja, únicamente en lo que resulten de aplicación a las actuaciones de competencia estatal.
A grandes rasgos, la impugnación se fundamenta en que los preceptos recurridos menoscaban las competencias exclusivas del Estado con incidencia territorial del art. 149.1.20, 21, 22 y 24 CE, así como la competencia estatal sobre legislación básica en materia de medio ambiente del art. 149.1.23 CE. En esta línea, el Abogado del Estado sostiene que tales preceptos «reflejan una intención clara de aplicar la norma también a las actuaciones de competencia estatal, y en particular, a las obras públicas o infraestructuras de interés general».
Añade que la elevada intensidad de las técnicas de intervención, unida a la amplitud y carácter difuso de los «objetivos de calidad paisajística», ocasiona un menoscabo efectivo de dichas competencias, lo que puede determinar bien la inconstitucionalidad directa de los preceptos impugnados, bien su contradicción con la normativa básica sobre impacto ambiental y con las reglas básicas sectoriales de cooperación, colaboración y prevalencia; incurriendo así la norma autonómica también en inconstitucionalidad mediata.
El Parlamento de La Rioja se opone a la estimación del recurso al considerar que tiene un carácter preventivo y especulativo, ya que se basa en hipotéticas aplicaciones futuras de la ley. Defiende que la ley controvertida respeta expresamente las competencias estatales y que la protección del paisaje constituye una realidad autónoma, vinculada al medio ambiente, la ordenación del territorio y la calidad de vida; amparada en instrumentos internacionales de protección paisajística, así como en las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma en su estatuto de autonomía.
Solicita la desestimación del recurso al entender que carece de objeto, porque la propia Ley declara en su art. 2 –calificado como «piedra angular» y «salvaguardia de la distribución competencial»– que las actuaciones sujetas a ella lo estarán «sin perjuicio de las competencias específicas y exclusivas del Estado, que se respetarán en todo caso». En su opinión, esta cláusula opera de forma transversal sobre todos y cada uno de los preceptos impugnados.
Como antecedentes relevantes, se señala que la Ley controvertida parte de una concepción amplia del paisaje como realidad material y funcional del territorio. Se presenta como una regulación transversal que “determina el marco jurídico de referencia para toda la legislación, en especial aquellos planes y programas sectoriales que puedan tener incidencia en el paisaje” y que “establece unos criterios de zonificación para la aprobación de proyectos de elevado impacto paisajístico”. Desde el punto de vista competencial, se subraya que la Comunidad Autónoma actúa en el “desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medioambiente, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje”, integrando el paisaje en la ordenación territorial más allá del planeamiento urbanístico.
Con carácter previo al examen de los motivos de fondo, el Tribunal se pronuncia sobre el encuadre competencial de la Ley 4/2025 y de los concretos preceptos impugnados. La conclusión a la que llega es que se sitúa de manera predominante en el ámbito de la protección del medio ambiente, en la medida en que su finalidad es la conservación y mejora del paisaje, aunque se instrumenta mediante técnicas propias de la ordenación del territorio; por lo que el Tribunal considera que el título prevalente debe identificarse en el examen de cada precepto impugnado, “siendo ambiental cuando establece límites sustantivos de protección del paisaje y territorial cuando articula técnicas de planificación y ordenación del uso del suelo”.
A continuación, el Tribunal examina la delimitación de las competencias en materia de ordenación del territorio y medio ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja y las competencias exclusivas del Estado. Al efecto, aborda de manera diferenciada la doctrina constitucional elaborada, respectivamente, en relación con la ordenación del territorio y urbanismo y con la protección del medio ambiente. En este último caso, pone de relieve la necesidad de que se distinga entre verdaderas medidas adicionales de protección y simples innovaciones procedimentales, “con el fin de delimitar el margen autonómico de mejora del estándar estatal y evitar que, bajo la apariencia de una mayor protección ambiental, se encubran meras duplicaciones de trámites ya previstos por la legislación básica”.
Entrando ya en el fondo del asunto, el Tribunal se pronuncia sobre las impugnaciones alegadas por el Abogado del Estado con el fin de determinar, en cada caso, si las medidas autonómicas de protección paisajística y ordenación territorial controvertidas se mantienen dentro del ámbito legítimo de las competencias autonómicas o si, por el contrario, inciden de forma inconstitucional sobre competencias exclusivas del Estado con proyección territorial. Se debe tener en cuenta que la impugnación de los preceptos se refiere únicamente a cuando resulten aplicables a las actuaciones de competencia estatal.
Primero: Examen de la constitucionalidad de los arts. 13.3 y 14 de la Ley 4/2025.
Ambos preceptos se encuadran en las competencias autonómicas de protección del medio ambiente y ordenación del territorio. El primero establece que la Dirección General competente en materia de paisaje clasificará objetivamente los proyectos según su impacto paisajístico y fija, a tal efecto, criterios automáticos para considerar de «elevado impacto» aquellas actuaciones que superen determinados umbrales. Por su parte, el art. 14 establece que determinados espacios tienen la consideración de zonas excluidas para la implantación de proyectos de elevado impacto paisajístico, estableciendo una auténtica zonificación negativa, aunque orientada a la preservación de valores ambientales y paisajísticos.
El Abogado del Estado alega que ambos preceptos vulneran el art. 149.1 CE, la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (LEA) y la legislación estatal en materia de infraestructuras. Sostiene que el art. 13.3 otorga indebidamente a un órgano autonómico la facultad de clasificar proyectos según su impacto paisajístico, incluyendo proyectos vinculados a infraestructuras de competencia estatal, lo que, al aplicarse a proyectos sometidos a evaluación ambiental estatal, supone una invasión de funciones reservadas al órgano ambiental estatal conforme al art. 11 de la mencionada ley. Asimismo, cuestiona el art. 14 por introducir una zonificación que impide proyectos de competencia estatal y otorga un peso excesivo a la ordenación territorial autonómica. Además, considera inconstitucional el art. 14.2 por someter proyectos estatales a informes autonómicos vinculantes, lo que condiciona competencias exclusivas del Estado.
El Tribunal precisa que la integración del paisaje en la evaluación ambiental deriva directamente de la Ley 21/2013, cuya literalidad impone su consideración como parámetro normativo. Nos recuerda que una Comunidad Autónoma no puede ampararse en competencias en materia de medio ambiente para desconocer la legislación básica estatal o para imponer al Estado la obligación de someter a evaluación o impacto «paisajístico» programas y planes que solo al Estado le corresponde aprobar. Tampoco el legislador autonómico al amparo de su competencia sobre ordenación del territorio y urbanismo puede interferir en la competencia exclusiva que tiene el Estado ex art. 149.1 CE.
Con estas premisas, el Tribunal considera que ambos preceptos no pueden interpretarse en el sentido de que se refieren a proyectos de competencia estatal sobre la salvaguarda del párrafo 2º del art. 2 de la Ley 4/2025, ya sea a través de su clasificación conforme a criterios de impacto paisajístico, de la exclusión de su implantación en determinadas zonas del territorio o de su sometimiento a un régimen autonómico de autorización o control susceptible de condicionar su viabilidad.
En definitiva, a juicio del Tribunal, ambos preceptos deben interpretarse en el sentido de limitarse a los proyectos cuya autorización corresponda a la Comunidad Autónoma o a sus entidades locales, sin que resulten aplicables a las actuaciones de competencia estatal ni puedan impedir su ejecución. Esta interpretación se deduce del precepto y, por ende, el Tribunal evita declarar su inconstitucionalidad.
Segundo: Examen de la constitucionalidad del art. 22.3 de la Ley del paisaje de La Rioja.
Este precepto establece que serán objeto de estudio de paisaje «aquellos planes y programas sometidos a evaluación ambiental estratégica, así como sus modificaciones, que se adopten o aprueben por una administración pública y cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria, o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de La Rioja, cuando sea de aplicación el art. 9.1 de la Ley 6/2017, de 8 de mayo, de protección del medio ambiente de la Comunidad Autónoma de La Rioja».
El Abogado del Estado sostiene que el precepto es inconstitucional por cuanto supedita las actuaciones de competencia estatal a la emisión de un informe autonómico favorable en materia de impacto paisajístico, alterando con ello el diseño procedimental previsto en la Ley 21/2013 y desconociendo que, en tales proyectos, la condición de órgano ambiental corresponde al ministerio competente.
En una primera aproximación, el Tribunal pone de relieve que conforme a este precepto la obligación de someterse a un estudio de paisaje alcanza a cualquier plan o programa que opere en el territorio de La Rioja y que deba someterse a evaluación ambiental estratégica, con independencia de que sea promovido por la administración autonómica, local o incluso estatal, siempre que su aprobación o adopción produzca efectos en dicho ámbito territorial. Añade que el estudio de paisaje no es funcionalmente equiparable a un informe preceptivo y vinculante.
Desde la perspectiva de la doctrina del propio Tribunal se considera que el precepto conlleva una extralimitación competencial por cuanto desplaza la competencia estatal sustantiva al imponer un requisito adicional no previsto por el legislador estatal, como es el denominado estudio de paisaje.
Al efecto, se declara inconstitucional el inciso “o por acuerdo del Consejo de Ministros”, si bien el resto del precepto entiende que puede considerarse constitucional “siempre que se entienda que no resulta aplicable a planes y programas de competencia estatal con incidencia en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja”.
Tercero: Examen de la constitucionalidad del art. 23.6 de la Ley del paisaje de La Rioja.
El precepto impugnado dispone que en materia de infraestructuras de nueva implantación y sobre la modificación y adecuación de las existentes, se incluye la exigencia de un estudio de integración paisajística en todo caso, con independencia de la magnitud de la obra, que deberá ser informado favorablemente por el órgano competente en materia de paisaje.
En la misma línea que el anterior motivo, el Abogado del Estado indica que es inconstitucional por cuanto incide en el ámbito de las competencias exclusivas del Estado.
A diferencia del anterior motivo, este estudio de integración paisajística se impone de forma directa y no depende de que el proyecto se someta a EAE, es decir, se aplica a los proyectos promovidos por cualquier Administración pública. Sobre la base de esta afirmación, el Tribunal entiende que si bien la Comunidad autónoma no puede imponer obligaciones que condicionen el ejercicio de las competencias estatales, salva la constitucionalidad del precepto siempre que se interprete en el sentido de que “no resulta aplicable a actuaciones de competencia estatal ni puede impedir su ejecución”.
Cuarto: Examen de la constitucionalidad del art. 24 de la Ley del paisaje de La Rioja.
El precepto regula el procedimiento de resolución de las solicitudes para la realización de un proyecto o actividad. Señala que el procedimiento «se iniciará a solicitud del interesado ante el ayuntamiento […] haciendo constar […] su ubicación, objeto y características», debiendo el ayuntamiento dar «traslado completo de la solicitud al órgano competente en materia de paisaje». La autoridad competente para dictar la resolución varía en función del impacto del proyecto.
El Abogado del Estado sostiene, en primer lugar, que la redacción y sistemática del art. 24 generan inseguridad jurídica, al no quedar claro si configura una declaración de impacto paisajístico o una autorización sustantiva adicional, con posible vulneración del art. 9.3 CE. Asimismo, considera que el precepto establece un mecanismo autonómico de control que condiciona proyectos, incluso estatales, a informes preceptivos y vinculantes de órganos autonómicos, interfiriendo en competencias exclusivas del Estado.
Añade que dicho control coincide sustancialmente con la evaluación ambiental estatal, que ya integra la valoración del impacto paisajístico, generando una duplicidad incompatible con la Ley 21/2013 y atribuyendo a órganos autonómicos funciones propias del órgano ambiental estatal. Por último, entiende que el artículo no articula una mera coordinación, sino una autorización autonómica autónoma que permite a la comunidad autónoma decidir sobre proyectos de competencia estatal, vulnerando el art. 149.1 CE y la legislación básica estatal en materia ambiental.
El Tribunal descarta que el precepto vulnere el principio de seguridad jurídica, por cuanto permite identificar con claridad su objeto y alcance.
La controversia se ciñe a determinar si el precepto impugnado constituye una legítima medida adicional de protección ambiental o si, por el contrario, desplaza o condiciona indebidamente el ejercicio de competencias estatales exclusivas vinculadas a obras públicas, infraestructuras o proyectos estatales.
El Tribunal parte de la doctrina en la que se afirma que las comunidades autónomas no pueden utilizar su competencia ambiental para someter a autorización, condicionamiento o control vinculante a proyectos estatales cuya aprobación corresponde exclusivamente al Estado, pues ello produciría un desplazamiento de la competencia estatal sustantiva. Y esto es precisamente lo que a su juicio ocurre con el art. 24 de la Ley 4/2025 cuando se proyecta sobre obras o actuaciones estatales, por cuanto se configura un procedimiento autónomo que decide sobre la viabilidad paisajística del proyecto y sobre las condiciones de su ejecución.
No obstante, conforme al principio de conservación de la ley, y en línea con los pronunciamientos anteriores, el Tribunal considera que el precepto resulta compatible con la Constitución siempre y cuando se entienda que el procedimiento regulado en el art. 24 únicamente resulta aplicable a proyectos, actividades y actuaciones de competencia autonómica o local, pero no a proyectos, obras, infraestructuras o actuaciones estatales ejecutadas en virtud de títulos competenciales exclusivos del Estado del art. 149.1 CE.
Quinto: Examen de la constitucionalidad del art. 28 de la Ley del paisaje de La Rioja.
Este precepto establece un sistema sancionador estrechamente vinculado tanto a la clasificación como a la zonificación territorial.
El Abogado del Estado alega que es inconstitucional en la medida en que las infracciones y sanciones previstas puedan aplicarse a actuaciones de competencia estatal.
De entrada, el Tribunal nos aclara que la inconstitucionalidad de los preceptos vinculados al régimen sancionador únicamente alcanzaría a aquellos asociados a las medidas eventualmente anuladas y con las que mantuviesen una relación de dependencia normativa directa. Al efecto, identifica aquellos tipos infractores cuya estructura normativa y fundamento jurídico dependen de los preceptos cuyo grado de constitucionalidad ha sido analizado, y concluye que aquellos son constitucionales siempre que se entienda que no resultan aplicables a proyectos, planes y programas de competencia estatal con incidencia en el territorio de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Sexto. Examen de la constitucionalidad de la disposición transitoria segunda de la Ley del paisaje de La Rioja.
Esta DT2ª establece un régimen de protección provisional y especialmente intenso del paisaje mientras no se apruebe el desarrollo reglamentario de la ley. Su finalidad es evitar transformaciones relevantes del territorio durante ese periodo transitorio. La norma se aplica a terrenos clasificados como suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado que, además, presenten especiales valores paisajísticos. Entre ellos se incluyen las singularidades paisajísticas, los paisajes singulares, los paisajes sobresalientes, los paisajes relevantes y los paisajes culturales del vino y del viñedo, que pasan a considerarse “suelo de especial protección del paisaje”.
En realidad, se trata de impedir la implantación de actividades consideradas especialmente transformadoras, industrializadoras o visualmente agresivas en ámbitos territoriales dotados de un elevado valor paisajístico, operando en la práctica como una medida de protección preventiva o de moratoria territorial hasta la aprobación del futuro desarrollo reglamentario de la Ley.
La Abogacía del Estado sostiene que la disposición impugnada invade competencias exclusivas estatales al someter a autorización o condicionamiento autonómico actuaciones de interés general promovidas por el Estado. Considera, además, que la prohibición de determinados usos y actividades –como graveras, canteras, infraestructuras ferroviarias o instalaciones energéticas– afecta directamente al ejercicio de las competencias estatales previstas en el art. 149.1, 20, 21, 22, 24 y 25 CE, vulnerando la doctrina constitucional sobre articulación entre competencias estatales y autonómicas con incidencia territorial.
En particular, respecto del sector eléctrico, afirma que la norma autonómica resulta incompatible con el art. 149.1.22 CE y con los arts. 5.1 y 54 de la Ley 24/2013, del sector eléctrico, al introducir restricciones territoriales y exigencias adicionales no previstas por la legislación estatal sobre instalaciones de generación, transporte y distribución de energía eléctrica, pese a su declaración legal de utilidad pública y a los mecanismos estatales de coordinación con la ordenación territorial y urbanística.
En opinión del Tribunal, las determinaciones de la DT2ª pueden “constituir legítimas medidas autonómicas de protección paisajística y ordenación territorial, encuadrables en las competencias autonómicas sobre urbanismo, ordenación del territorio y protección del paisaje. Sin embargo, dichas previsiones no pueden interpretarse en el sentido de habilitar a la comunidad autónoma para impedir, condicionar o someter a un control material propio el ejercicio de competencias exclusivas estatales cuando concurran infraestructuras, instalaciones u obras públicas incardinables de manera legítima en los títulos competenciales del art. 149.1 CE”.
En definitiva, el Tribunal considera que la citada DT es conforme al orden constitucional de distribución de competencias si se interpreta en el sentido “de que las prohibiciones, limitaciones, condicionamientos o exigencias de autorización en ella previstos no pueden afectar ni impedir el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado”.
