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El sector del transporte representa la mayor parte de las emisiones de gases de efecto invernadero en España y en la Unión Europea. Para lograr la neutralidad climática en 2050, son de especial importancia las sucesivas directivas para el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables en el sector del transporte, que han ido promoviendo paulatinamente su descarbonización.
En tal sentido, la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de octubre de 2023, por la que se modifica, entre otras, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, establece que los Estados miembros deben incrementar la obligación existente a los proveedores de combustible a más tardar en 2030, permitiéndoles por primera vez elegir entre establecer una cuota de energía renovable en el consumo final de energía en el sector del transporte de, al menos, el 29%, o una reducción de la intensidad de gases de efecto invernadero en el transporte, al menos, del 14,5%.
A nivel nacional, la promoción del uso de biocarburantes y otros combustibles renovables se ampara en la disposición adicional decimosexta de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que prevé una obligación de venta o consumo anual mínimo de biocarburantes y otros combustibles renovables con fines de transporte.
El Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes establece quiénes son los sujetos obligados al cumplimiento de los objetivos de venta o consumo de biocarburantes y otros combustibles renovables en el transporte en términos de contenido energético y prevé una senda para alcanzar una cuota de biocarburantes hasta 2026, incluyendo un subobjetivo obligatorio de biocarburantes avanzados hasta 2030.
Más recientemente, el artículo 13 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, habilita al Gobierno a establecer los objetivos anuales de integración de energías renovables y de suministro de combustibles alternativos en el transporte, con especial énfasis en los biocarburantes avanzados y otros combustibles renovables de origen no biológico, y con una mención específica a los objetivos definidos para su uso en el transporte aéreo.
Dentro de este marco normativo, a través del presente real decreto se adopta un nuevo paradigma basado en objetivos calculados en términos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el sector del transporte hasta el año 2040 y se determina una estructura de objetivos diferenciados por modos de transporte.
Al efecto, desde 2027 fija las sendas de los objetivos obligatorios de descarbonización en el sector del transporte, que estarán compuestos por los objetivos establecidos por el Reglamento (UE) 2023/2405, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, relativo a la garantía de unas condiciones de competencia equitativas para un transporte aéreo sostenible, Reglamento ReFuelEU Aviation, los objetivos modales previstos para cada tipo de transporte en reducción de emisiones GEI y los correspondientes subobjetivos de energías renovables en el sector del transporte.
En primer lugar, la energía suministrada en el sector de la aviación computará exclusivamente en los objetivos del Reglamento ReFuelEU Aviation, quedando esta energía excluida del cómputo del resto de objetivos de descarbonización en el sector del transporte. Sin perjuicio de lo anterior, y excepcionalmente, el exceso de energía procedente de los biocombustibles avanzados de aviación podrá computar en los objetivos de descarbonización en el transporte por carretera.
En segundo lugar, se establecen tres objetivos modales en reducción de emisiones GEI en el sector del transporte por proveedor de combustible, en particular en la navegación de cabotaje, el transporte ferroviario y el transporte por carretera.
En tercer y último lugar, se establecen subobjetivos de penetración de combustibles renovables en términos de contenido energético para el transporte por carretera y la navegación de cabotaje, con intención de garantizar una participación mínima de estos combustibles en los objetivos de reducción de emisiones GEI por proveedor de combustible. En particular, se fija para el transporte por carretera un subobjetivo de biocarburantes y biogás avanzados y combustibles renovables de origen no biológico y un subobjetivo de bioalcoholes avanzados sobre las ventas de gasolina y bioalcoholes; y para la navegación en cabotaje un subobjetivo de combustibles renovables, ambos con sendas de participación a partir de 2027.
Por otra parte, la Directiva sobre fuentes de energías renovables revisada permite a las refinerías poder computar los combustibles renovables de origen no biológico utilizados como producto intermedio en sus objetivos de transporte, siempre que se empleen en la producción de combustibles convencionales o biocarburantes. Ahora bien, dado que las refinerías pueden contabilizar tanto los combustibles renovables de origen no biológico empleados como producto intermedio y como producto final, deberán contribuir en mayor medida que el resto de los sujetos obligados, por lo que su senda de flexibilidad para cumplir con el subobjetivo de combustibles renovables de origen no biológico en transporte por carretera será más estricta.
Asimismo, mediante este real decreto, se habilita a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico a dictar por orden ministerial los porcentajes máximos de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios y forrajeros sobre el total de combustibles vendidos o consumidos con fines de transporte desde el año 2027 hasta el 2040, que no podrá superar el 7%. Además, se mantiene el límite establecido en la Directiva sobre fuentes de energías renovables revisada sobre el anexo IX Parte B hasta el 1,7%, calculado sobre el contenido energético total de los combustibles y la electricidad suministrados al sector del transporte, excluyendo el contenido energético de los combustibles y electricidad suministrados en el sector de la aviación.
Por último, para mitigar el impacto de los objetivos de descarbonización en el sector del transporte se articula un mecanismo de flexibilidad entre subobjetivos, permitiendo computar el exceso de la energía procedente de los combustibles renovables de un subobjetivo en otro.
Asimismo, la redefinición del objetivo de energías renovables en el sector del transporte en términos de reducción de emisiones GEI para todos los proveedores de combustibles en el sector del transporte obliga a ampliar los tipos de sujetos obligados para acreditar el cumplimiento de los objetivos modales de reducción de emisiones GEI con fines de transporte, bajo las previsiones establecidas en el título II.
Como novedad, para valorizar la producción de combustibles renovables y de la electricidad renovable de los sujetos no obligados en el sector del transporte y flexibilizar el sistema, se crea la figura de «sujetos habilitados» para que aquellos operadores económicos, que cumplan con determinados requisitos, puedan acceder al Sistema de certificación de biocarburantes y otros combustibles renovables para generar certificados de combustibles renovables por el valor de sus combustibles renovables de origen no biológico producidos en la Unión Europea y vendidos o consumidos en la industria o el transporte en territorio nacional. Anualmente se reconocerán aquellos sujetos que hayan conseguido certificar mayores cantidades de combustibles renovables mediante la concesión de sellos de liderazgo.
Por su parte, las características de sostenibilidad y reducción de emisiones de los combustibles renovables de origen no biológico y de carbono reciclado se regularán en este real decreto.
En cuanto al cumplimiento del criterio de reducción de emisiones GEI, la energía procedente de los combustibles renovables de origen no biológico se podrá computar en los objetivos de descarbonización previstos en la Directiva sobre fuentes de energías renovables revisada sólo si la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero derivada del uso de dichos combustibles es de al menos el 70% con respecto al comparador fósil de referencia.
Se incluye en la disposición final sexta que los combustibles de carbono reciclado deberán ser reconocidos por resolución del Secretario de Estado de Energía, no pudiendo expedir certificados de combustibles renovables a este tipo de combustibles hasta que se produzca dicho reconocimiento.
La metodología utilizada para analizar la reducción de las emisiones GEI derivada del uso de combustibles hipocarbónicos será conforme al Reglamento Delegado (UE) 2025/2359 de la Comisión, de 8 de julio de 2025, por el que se completa la Directiva (UE) 2024/1788 del Parlamento Europeo y del Consejo especificando una metodología para analizar la reducción de las emisiones de GEI derivada del uso de combustibles hipocarbónicos.
Hasta que no se garantice la plena interconexión entre la base de datos de la Unión y el Sistema de certificación de biocarburantes y otros combustibles renovables o plataforma equivalente que la sustituya, los operadores económicos deberán reportar sus transacciones en ambas plataformas, una vez que la base de datos de la Unión esté completamente operativa, sin perjuicio de la información adicional que se deba incorporar en el Sistema de certificación de biocarburantes y otros combustibles renovables detallado en sus instrucciones.
Con este real decreto, se recopilan las bases del Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad, se identifican a las entidades de supervisión y de certificación, así como a los usuarios, y se detallan las actuaciones que se pueden realizar en el marco de este sistema.
Se considera imprescindible seguir avanzando en la regulación de la inspección y supervisión de los agentes implicados en el Sistema de certificación de biocarburantes y otros combustibles renovables. Con este real decreto, se refuerza el régimen previsto en el Real Decreto 376/2022, de 17 de mayo, que ya permitía al Ministerio para la Transición Ecológica y Reto Demográfico realizar inspecciones para evaluar el cumplimiento por parte de los sujetos obligados acogidos al Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad de los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones GEI para los biocarburantes y biolíquidos y biogás con fines de transporte, y se refuerzan las facultades de supervisión del funcionamiento de las entidades de verificación, así como de los organismos de certificación, que realicen auditorías independientes con arreglo a un régimen voluntario.
Asimismo, la disposición final quinta recoge nuevas previsiones sobre la capacidad técnica exigida a los operadores al por mayor de productos petrolíferos con intención de limitar cualquier posible actuación irregular.
Con este real decreto se modifica el contenido de la garantía de origen, que incluirá a partir de ahora la información contenida en la prueba de sostenibilidad, tanto de los combustibles renovables de origen no biológico como de los combustibles gaseosos derivados de la biomasa para cualquier sector. Además, se incorporarán también a la garantía de origen los datos relativos al sector en el que se han consumido estos gases renovables en el momento en el que se conozca o, en todo caso, en el momento de redimir la garantía de origen, y se prevén flexibilidades para que la energía procedente de los combustibles gaseosos derivados de la biomasa que no se hayan producido en cumplimiento de las condiciones de sostenibilidad pueda computar en los objetivos de energías renovables en el sector del transporte.
Por otro lado, y de conformidad con el artículo 19 apartado 2 de la Directiva sobre fuentes de energías renovables revisada, se podrán expedir garantías de origen para la energía procedente de fuentes no renovables. Al efecto, se redefine el Sistema de garantías de origen del gas procedente de fuentes renovables, que pasa a denominarse «Sistema de Garantías de origen de gases renovables e hipocarbónicos» y se autoriza a que la Entidad responsable expida garantías de origen para gases hipocarbónicos que poseerán los mismos atributos que las garantías de origen para gases renovables.
En síntesis, constituye el objeto de este real decreto:
1. Regular la nueva estructura de objetivos de descarbonización en el sector del transporte mediante el uso de combustibles renovables estableciendo sendas para cada modo de transporte desde 2027 a 2040.
2. Establecer los nuevos sujetos obligados al cumplimiento de los objetivos de descarbonización en el sector del transporte, la identificación de los sujetos habilitados y los sujetos obligados al reporte de información.
3. Regular del mecanismo de créditos de electricidad renovable para el sector del transporte.
4. Establecer de los criterios de sostenibilidad y de reducción de emisiones GEI para combustibles renovables de origen no biológico, hipocarbónicos y de carbono reciclado, así como la forma de verificación del cumplimiento de estos criterios.
5. Definir los requisitos para la acreditación e inspección de la verificación de las características de sostenibilidad y de reducción de las emisiones GEI de los combustibles renovables, hipocarbónicos y de carbono reciclado en el marco de la base de datos de la Unión.
6. Establecer el mecanismo de supervisión de las entidades de verificación en el marco del Sistema Nacional de Verificación de la Sostenibilidad y de los organismos de certificación que realicen auditorías independientes con arreglo a un régimen voluntario.
7. Regular del Sistema de Garantías de origen para gases renovables e hipocarbónicos.
