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La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por “Ecologistas en Acción Palencia” contra el Decreto 9/2024, de 6 de junio de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, por el que se regulan las autorizaciones de cambio de uso forestal.
El objeto del presente Decreto es establecer las condiciones y supuestos en los que podrá autorizarse el cambio de uso forestal de los montes cuando éste no venga motivado por razones de interés general declarado por el Estado o por la Comunidad de Castilla y León, de conformidad con lo establecido en los artículos 71 y 72 de la Ley 3/2009, de 6 de abril, de montes de Castilla y León, así como el procedimiento a seguir para ello.
La Asociación recurrente pretende que se declare la nulidad íntegra del Decreto o, subsidiariamente, se declare la nulidad de los artículos 2, 3, 5 y 13 del mismo.
Son cuatro los motivos en los que basa su recurso: (1) la infracción del carácter extraordinario de los cambios de uso forestal derivada del uso de fórmulas abiertas (art. 5.1.b) que erosionan la seguridad jurídica y la prohibición de arbitrariedad; (2) la falta de protección de ciertos hábitats y, en concreto, de los hábitats de interés comunitario prioritarios no catalogados como bosques; (3) la falta de compensación por la pérdida de servicios ecosistémicos; y (4) una modificación subrepticia del texto del Decreto que habría podido afectar a los principios de transparencia y participación pública.
Con carácter previo, la Sala nos recuerda la jurisprudencia sobre los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria.
La parte recurrente alega que el Decreto impugnado infringe el artículo 40.1 de la Ley de Montes y el artículo 71.2 de la Ley de Montes de Castilla y León teniendo en cuenta que el cambio de uso forestal, cuando no venga motivado por razones de interés general, tiene carácter excepcional. Añade que si bien el nuevo Decreto reconoce formalmente esta excepcionalidad (arts. 2.1 y 4), lo cierto es que amplía y normaliza los supuestos de cambio de uso, especialmente con fines agrícolas, mediante el establecimiento de unos requisitos demasiado laxos e indefinidos, que permiten una aplicación extensiva que desnaturaliza el carácter excepcional exigido por la legislación básica estatal.
En concreto, señala el amplísimo abanico de cultivos que el Decreto considera «de alto interés» y, al efecto, cita los supuestos previstos en el art. 5.1. b). Cuestiona que se considere «de alto interés» cualquier cultivo de regadío destinado a alimentación humana, lo que engloba un número tan elevado de especies vegetales que difícilmente casa con el carácter excepcional de la norma. En otros casos, la definición es tan abierta que abarca una multiplicidad de posibilidades.
La Administración demandada entiende que la alimentación humana es un aspecto fundamental para el cumplimiento de los ODS, no solo en lo relativo a la producción de alimentos sino también respecto a la seguridad alimentaria. Añade que el abanico de especies vegetales que se cultivan en CyL no es tan amplio.
La Sala estima el recurso en este extremo y declara nulos de pleno derecho los siguientes apartados del artículo 5.1:
– Cultivos de regadío destinados a la alimentación humana.
– Cultivos de especies que se presenten en los montes en estado silvestre y permitan obtener productos alimentarios del ámbito forestal.
– Cultivos que requieran condiciones edáficas y/o climáticas especiales que solo se encuentran en superficies reducidas y que se dan cita en las parcelas en que se solicita el cambio de uso.
Al efecto, la Sala aprecia falta de justificación y arbitrariedad desde la perspectiva del carácter excepcional y restrictivo del cambio de uso forestal; a lo que suma un margen de interpretación tan amplio a la hora de determinar los productos alimentarios que se consideran de carácter forestal, que se traduce en una clara vulneración del principio de seguridad jurídica.
En relación con el segundo de los motivos de recurso, la parte recurrente entiende que el artículo 3 del decreto impugnado limita la no autorización del cambio de uso forestal a los montes situados en un hábitat de interés prioritario cuando esté catalogado dentro del grupo “Bosques” de la Directiva de Hábitats, dejando al margen de esta excepción a aquellos territorios forestales merecedores de tal protección, como los brezales, las formaciones herbosas naturales y seminaturales; lo que resulta totalmente arbitrario.
La Sala vuelve a dar la razón a la recurrente al considerar que esta diferencia de trato resulta arbitraria y anula el inciso del apartado k) del artículo 3, “catalogado dentro del grupo de bosques”, con el fin de hacer extensiva la protección a todos los HIC prioritarios.
Cuestiona también la parte recurrente el art. 5.3 del Decreto en el sentido de que puede establecerse una «equivalencia ecológica» completa entre ecosistemas complejos, lo en la práctica resulta casi imposible de materializar y, además, el precepto establece que el solicitante no tendrá que adscribir otros terrenos agrícolas para su transformación al uso forestal si el cambio de uso es para la implantación de cultivos leñosos arbóreos, introduciendo la muy equivocada idea de que cualquier sustitución de monte por cultivos leñosos arbóreos consigue mantener los servicios ecosistémicos.
Por su parte, la Administración demandada sostiene que los servicios ecosistémicos de un bosque no pueden ser sustituidos ni por un bosque de reciente implantación ni por cultivos leñosos arbóreos; que hay diversos estudios que destacan el potencial de los cultivos arbóreos para la conservación de la biodiversidad, el desarrollo socioeconómico y la mitigación del cambio climático; que cuando el cambio de uso tenga un objeto diferente a la implantación de cultivos leñosos arbóreos, la autorización del cambio de uso incluirá como condición la adscripción de otros terrenos agrícolas para su transformación al uso forestal, que deberán satisfacer las premisas que se indican en ese precepto.
Por ello, niega que la redacción del art. 5.3 vulnere el art. 15 de la Ley 7/2021, de cambio climático ni el Reglamento (UE) 2024/1991.
La Sala acoge este motivo al considerar que la excepcional inherente al cambio de uso forestal no se ha justificado de forma razonable y, de nuevo, se vulnera el principio de la interdicción de la arbitrariedad.
Por tanto, se declara nulo el inciso del art. 5.3 “cuando el cambio de uso tenga un objeto diferente a la implantación de cultivos leñosos arbóreos”.
En definitiva, se estima parcialmente el recurso formulado por no acogerse el resto de los motivos alegados por la Asociación recurrente.
