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María Pascual Núñez
El pronunciamiento analizado resuelve la impugnación del acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Llanera, de 15 de noviembre de 2024, por el que se denegó la aprobación inicial del Estudio de Implantación (EI)y Plan Especial (PE) para la instalación de la planta de almacenamiento con baterías Tuya Corredoria I, de 43 MW, así como el inicio de la correspondiente tramitación ambiental.
Los principales motivos de dicha denegación fueron, en primer lugar, que el PE no se consideraba el instrumento adecuado para implantar sistemas de almacenamiento energético en suelo no urbanizable; que no se justificaba su necesidad; y que el documento presentado no acreditaba la idoneidad del emplazamiento conforme a la ordenación urbanística vigente. Se indicaba, a su vez, la existencia de suelos no urbanizables en desuso, abandono o degradación, vinculados a actividades mineras, industriales o energéticas, que se estimaban más apropiados para este tipo de instalaciones. La resolución municipal invocaba, en este sentido, los criterios generales aprobados por la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias, en sesión de 31 de julio de 2024, para la implantación de plantas de almacenamiento de baterías en suelos no urbanizables del Principado de Asturias. Finalmente, se rechazaba el inicio de la tramitación ambiental del proyecto por existir una suspensión de licencias y en atención a los principios de eficiencia y eficacia administrativa.
La recurrente alegó infracción de la normativa aplicable, trato discriminatorio, vulneración de la libertad de empresa y desconocimiento de la normativa europea y estatal sobre energías renovables, interesando la nulidad del acuerdo impugnado.
La Sala parte de la necesidad de analizar la compatibilidad y coordinación entre la normativa urbanística municipal y las normas nacionales y supranacionales relativas al despliegue de las energías renovables. En este contexto, destaca la creciente importancia de estas energías en la Unión Europea y en España, lo que ha motivado la aprobación de disposiciones relevantes, como la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables, y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo, y el Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo, de 22 de diciembre de 2022, por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables . Ambas normas reconocen, en los términos que precisa la sentencia, que la planificación, construcción y explotación de instalaciones renovables, su conexión a la red y los activos de almacenamiento son de interés público superior, sin perjuicio de las restricciones justificadas que puedan establecer los Estados miembros conforme a sus planes nacionales.
Reconocido el interés público superior de las instalaciones de almacenamiento energético stand-alone mediante baterías electroquímicas, así como su equiparación con las instalaciones generadoras de energía, el Tribunal precisa que la normativa europea y estatal no impone a las autoridades públicas la obligación de autorizar estas instalaciones en cualquier entorno o emplazamiento. Por el contrario, exige ponderar los intereses jurídicos concurrentes en cada caso y motivar la decisión adoptada. En este punto, por remisión a la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2013, recuerda que los intereses energéticos deben armonizarse con la protección del medio ambiente, el paisaje, la flora y la fauna, y que los promotores no pueden seleccionar libremente la ubicación de este tipo de instalaciones, al quedar sujetos a las directrices vinculantes establecidas en los instrumentos territoriales sectoriales. Así, el debate no se centra en la necesidad o interés público de la instalación, sino en su concreta ubicación sobre un tipo de suelo sometido a limitaciones. En la misma línea, la Sala menciona que el Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias de 31 de julio de 2024 destaca que la implantación de estas tecnologías debe resultar compatible con la morfología del medio rural asturiano, evitando una proliferación desordenada y limitando las perturbaciones sobre el paisaje rural y los usos sociales tradicionales.
Para determinar la normativa urbanística aplicable, la Sala parte de que, al tratarse de Normas Subsidiarias anteriores a la entrada en vigor del Decreto 278/2007, de 4 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias, resultan aplicables las previsiones del Decreto 63/2022, de 21 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Principado de Asturias (ROTU 2022), en los términos establecidos por su disposición transitoria primera. A su vez, el Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (TROTU), prevé en su artículo 128 que las actividades, equipamientos o dotaciones de interés público o social pueden autorizarse en suelo no urbanizable cuando sus características hagan necesario el emplazamiento en el medio rural, siempre que el régimen de protección no lo impida directa o indirectamente y se tramite, en su caso, el correspondiente EI.
Por su parte, el artículo 71 del TROTU precisa el contenido de dicho estudio, que debe justificar la necesidad de la actuación o de su emplazamiento, analizar sus impactos y concretar la gestión del proyecto. El ROTU 2022 califica estas instalaciones como equipamientos de interés público y regula su implantación en suelo no urbanizable de interés, permitiendo su autorización cuando no se produzca un deterioro significativo de los valores objeto de protección. En consecuencia, ante la ausencia de una regulación municipal específica y al no constar una prohibición expresa, la Sala concluye que la instalación proyectada constituye un uso autorizable en suelo no urbanizable de interés, condicionado a la tramitación del correspondiente EI.
En relación con la infracción de la normativa aplicable, el Tribunal considera que el uso de almacenamiento energético se encuentra contemplado en el ordenamiento jurídico, en particular en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico; en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica; y en el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica. Desde la perspectiva ambiental, la sentencia toma en consideración la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en cuanto somete este tipo de proyectos a evaluación ambiental simplificada.
Ahora bien, la Sala rechaza que la denegación municipal suponga trato discriminatorio por razón de la tecnología. Por remisión al artículo 14 de la Constitución española y al artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, así como a la doctrina constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, concluye que la actora no aporta un término de comparación válido, pues los proyectos citados se ubican en suelos, municipios o comunidades autónomas con regímenes urbanísticos distintos. En cuanto a la libertad de empresa, reconocida en el artículo 38 de la Constitución española, la Sala recuerda que no constituye un derecho absoluto y que puede quedar limitado por exigencias derivadas de la protección de los consumidores, el medio ambiente, el urbanismo y la ordenación del territorio. En este sentido, cita, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de octubre de 2015, y la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de enero de 2023.
Seguidamente, el Tribunal analiza la naturaleza reglada o discrecional de la actuación administrativa, el principio de buena regulación y buena administración, y los efectos de la suspensión de licencias. En este punto, distingue entre la denegación de una licencia urbanística, que constituye un acto reglado, y la aprobación de instrumentos complementarios al planeamiento, como el EI, cuya tramitación se inserta en el ámbito de la potestad de planeamiento y presenta un margen de discrecionalidad orientado a la satisfacción del interés general. Para ello, se apoya en la sentencia del Tribunal Supremo 1375/2020, de 21 de octubre y en la sentencia del Tribunal Supremo 1561/2017, de 17 de octubre.
A luz de los distintos informes periciales aportados, la Sala concluye que, aunque la Administración municipal dispone de margen de apreciación en el ejercicio de sus competencias urbanísticas, la denegación de la aprobación inicial del EI no se encontraba suficientemente motivada. En particular, razona que los criterios aprobados por la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias el 31 de julio de 2024 no constituyen una norma jurídica de obligado cumplimiento, sino parámetros generales de actuación dictados ante la ausencia de una regulación legal o reglamentaria específica. Por ello, no podían justificar una decisión municipal que impidiera la tramitación del EI y del PE respecto de un uso no prohibido y, de acuerdo con la normativa urbanística aplicable, autorizable.
En consecuencia, la Sala estima el recurso y declara la nulidad del acuerdo impugnado, reconociendo el derecho de la recurrente a que el Ayuntamiento de Llanera tramite el EI, el PE y e inicie el trámite ambiental.
Por último, la sentencia aclara que la suspensión de licencias acordada el 4 de julio de 2024 no afecta a la aprobación inicial del instrumento de planeamiento. El EI constituye precisamente el instrumento destinado a analizar la viabilidad de un uso específico en un emplazamiento concreto, detallando sus repercusiones sobre el entorno. Será en un momento posterior, una vez valorada dicha viabilidad, cuando proceda decidir sobre la concesión o denegación de la licencia urbanística.
