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La resolución judicial examinada resuelve el recurso presentado por la Coordinadora Ecoloxista d’Asturies contra la Consejería de Transición Ecológica, Industria y Desarrollo Económico del Principado de Asturias, siendo codemandados una mercantil y el Ayuntamiento de Mieres.
El litigio tiene por objeto la impugnación de la resolución desestimatoria del recurso de reposición formulado contra la resolución de modificación de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) para la transformación de la Central Térmica de La Pereda, así como de la resolución por la que se formula la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto, relativo al uso de biomasa y combustible sólido recuperado (CSR) en sustitución del carbón.
El primero de los razonamientos de la Sala versa sobre la inadmisibilidad del recurso contra la DIA, alegada por la mercantil en la contestación a la demanda. Esta parte sostiene que la DIA no es recurrible de forma autónoma, conforme al artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, y a los apartados 2 y 4 del artículo 41 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que la configuran como un informe preceptivo e integrador del procedimiento, pero no como una resolución definitiva.
A la luz de la jurisprudencia del Tribunal Supremo —SSTS de 17 de noviembre de 1998, de 13 de diciembre de 2011 y de 30 de enero de 2024—, la Sala reitera que la DIA solo puede ser impugnada conjuntamente con la resolución administrativa que aprueba el proyecto o la AAI. Añade que el auto del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2025 admite a trámite el recurso de casación dirigido a determinar si las DIAs desfavorables pueden ser impugnadas de forma autónoma en determinados contextos. Asimismo, menciona la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de mayo de 2023, que confirma, a la luz del Derecho de la Unión, que el público interesado puede impugnar decisiones relacionadas con la evaluación ambiental. En consecuencia, la Sala descarta la causa de inadmisibilidad, al entender que la DIA ha sido recurrida junto con la AAI, como ocurre en el caso de autos.
Seguidamente, se analiza la finalidad de la AAI, destacando su función como mecanismo integral de prevención y control de la contaminación, conforme al Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (LPCIC). La Sala razona que la AAI persigue evitar, reducir y controlar la contaminación del aire, del agua y del suelo, garantizando un elevado nivel de protección ambiental y de la salud humana, al tiempo que permite la explotación de instalaciones bajo condiciones específicas. A estos efectos, se cita la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de junio de 2024, asunto C-626/22, que interpreta la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales, prevención y control integrados de la contaminación , en el sentido de exigir que la evaluación previa de los impactos ambientales y sobre la salud forme parte esencial de los procedimientos de autorización y revisión de permisos. Para ello, la autoridad competente debe considerar todas las sustancias contaminantes reconocidas científicamente, incluso aquellas que no hubieran sido evaluadas inicialmente.
Una de las cuestiones centrales que se plantean es si, en el caso de autos, se está ante una modificación sustancial o ante una nueva actividad, lo que incide en los requisitos y procedimientos aplicables conforme a la Directiva 2010/75/UE sobre emisiones industriales. Según el artículo 3.9, una modificación solo es sustancial cuando implica cambios en las características o en el funcionamiento de la instalación y puede tener repercusiones importantes sobre las personas o el medio ambiente, siendo ambos requisitos acumulativos, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de junio de 2022, asunto C-43/21.
La codemandada defiende que la AAI otorgada responde a una modificación sustancial, argumentando que se conservarán elementos de la instalación existente. Sin embargo, esta tesis se contradice con el presupuesto de 45.445.331,79 euros para el cambio de caldera; con la adjudicación a la mercantil de 50.000 kW de biomasa para instalaciones nuevas, mediante Resolución de 26 de octubre de 2022; y con la diferencia legal entre la actividad anterior, de combustión, y la nueva, de coincineración de residuos, reguladas en capítulos distintos del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de emisiones industriales y de desarrollo de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.
El CSR conserva legalmente la condición de residuo, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de noviembre de 2021, asunto C-315/20, y a la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (LRSCEC). Su utilización implica, por tanto, una instalación de coincineración. Por ello, la Sala concluye que no se trata de una modificación sustancial, sino de una actividad nueva, si bien la nulidad de la AAI dependerá de la eventual omisión de informes y trámites esenciales, cuestión que se analiza posteriormente.
Tras examinar diversos trámites del procedimiento relativo al Proyecto Básico de Modificación de la AAI, entre ellos el informe urbanístico municipal de compatibilidad urbanística del Ayuntamiento de Mieres, el informe previo sobre el estado del suelo y el informe sobre residuos, la Sala concluye que, aunque se esté ante una nueva actividad y no ante una modificación sustancial, los requisitos propios de una AAI inicial han sido materialmente cumplidos, incluida la DIA ordinaria.
A continuación, se estudian los requisitos legales exigibles a la AAI respecto del CSR y de los residuos de combustión en instalaciones de incineración, conforme a la legislación sectorial. Se alega que la nueva AAI no cumple el plazo máximo de ocho años previsto en el artículo 33.10 de la LRSCEC, motivo que se desestima porque el inciso final de dicho precepto exceptúa a las instalaciones sujetas a la LPCIC. Sin embargo, la Sala aprecia que la información aportada en relación con el CSR y los residuos de combustión resulta insuficiente para garantizar la protección ambiental, y recuerda que la participación pública debe quedar asegurada en todas las fases del procedimiento. En este sentido, reitera que, para garantizar un elevado nivel de protección ambiental, deben respetarse las exigencias de participación pública.
En suma, el Tribunal concluye que no se trata de una modificación sustancial, sino de una nueva instalación dedicada a la coincineración, sujeta a requisitos distintos. Pese a haberse cumplido materialmente algunas exigencias, como la EIA ordinaria, existen elementos relevantes que no fueron debidamente considerados. Así sucede con las características de la caldera y del CSR, desconocidas o definidas de forma excesivamente amplia en el momento de la evaluación. Tampoco se ha informado ni alegado sobre el incremento significativo de cenizas, de 72.000 a 120.000 toneladas. No consta información suficiente sobre el destino y la gestión de estos residuos, ni precisiones sobre su almacenamiento temporal o sobre la autorización de la escombrera de Pumardongo. Finalmente, dicha escombrera no se incluye en la AAI, omitiéndose la evaluación de sus posibles efectos sinérgicos.
Por todo ello, se estima el recurso y se anulan los actos administrativos impugnados, salvo en aquellos extremos en los que no se aprecia ilegalidad..
