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Sara García García
La Directiva 2026/805 pretende reformar y adaptar el marco jurídico de protección de las aguas en Europa, especialmente, a las nuevas líneas de conservación ambiental y de lucha contra el cambio climático desarrolladas en la Unión, especialmente guiadas por el Pacto Verde Europeo.
En este sentido, los cambios propuestos por la Directiva de abril afectan a tres grandes normas en la materia: la norma clave, la Directiva marco del agua 2000/60 (art. 1 de la Directiva 2026/805) y, después, otras dos Directivas específicas, muy relacionadas con los objetivos que se pretenden alcanzar, como son la Directiva de aguas subterráneas, 2006/118, (art. 2 Directiva 2026/805) y las normas de calidad ambiental en materia de aguas, aprobadas mediante la Directiva 2008/105 (art. 3 Directiva 2026/805). De hecho, las dos últimas cambian, con esta reforma, incluso de nombre:
La Directiva 2006/118 pasará a ser la relativa a la prevención y el control de la contaminación de las aguas subterráneas;
Y la Directiva 2008/105 será la relativa a las normas de calidad ambiental y relativa a la prevención y el control de la contaminación de las aguas superficiales.
Estas modificaciones dan cuenta ya de algunas de las mayores características del nuevo régimen de aguas que ha diseñado para Europa la Unión. La primera que se puede destacar, por ser la más evidente, es ese protagonismo rescatado a las aguas superficiales, cuya contaminación y atención se ve reforzada a través de una norma específica, como será el nuevo texto de la Directiva de 2008. Como ocurrió en el pasado con las aguas subterráneas que, por la voracidad privada, como decía la norma española, requirieron de atención específica, la contaminación y el estado en el que se encontraban masas de agua superficiales en la actualidad ha recomendado el impulso de su protección.
En general, ese refuerzo se va a implementar ampliando la atención y seguimiento sobre los diferentes contaminantes de las aguas. Más concretamente, esta Directiva de 2026 refuerza las normas de calidad ambiental de las aguas y actualiza la lista de contaminantes, prestando especial atención sobre nuevas sustancias, como son los PFAS (sustancias perfluoroalquiladas y polifluoroalquiladas) o los productos farmacéuticos, a los que pasará a considerar sustancias prioritarias, pues, como expresamente reconoce la nueva norma, se ha detectado un problema particular con estas sustancias, tanto en aguas subterráneas, como superficiales.
En esta tarea, más allá de los esfuerzos y el trabajo que deberán implementar los Estados, destacará la labor que desde la Unión desarrollará al efecto ahora la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas, (la ECHA), cuya tarea se hace presente en las tres normas, fundamentalmente como órgano de apoyo de la Comisión, consultivo y de vigilancia, lo que pretende ofrecer una protección completa, uniforme y especializada a las aguas en Europa (art. 16.5 Directiva 2000/60, art. 8 ter Directiva 2008/105 y arts. 6 bis y 8 Directiva 2006/118). Por su parte, la Agencia Europea del Medio Ambiente refuerza su labor de vigilancia y seguimiento (nuevo art. 8.3 Directiva 2000/60).
En estas funciones, mantiene también su papel la Comisión Europea; ahora bien, es ciertamente llamativo el marco jurídico de actuación que se le otorga, tanto en la Directiva marco, como en la de aguas subterráneas. El nuevo art. 20 de la Directiva marco delega expresamente en la Comisión la posibilidad de adoptar actos delegados para modificar los anexos I, III y partes del V; una delegación cuyo ejercicio enmarca, al uso, en el art. 20 bis, pero que limita en el art. 21 imponiendo los procedimientos de la conocida como comitología, propios de los actos de ejecución, a estos actos de delegación, algo propio del pasado que cambió desde la aprobación del Tratado de Lisboa. Ocurre exactamente lo mismo con el nuevo art. 8 bis de la Directiva de aguas subterráneas, sobre el ejercicio de la delegación, al que le impone limitaciones propias de los actos de ejecución en el art. 9. Sin duda, esta mezcla de regímenes es, cuando menos, anómala y particular. Un análisis más específico de las razones de estas previsiones y de sus consecuencias se escaparía de una reseña de una norma como es esta, pero esta autora no se resiste a, al menos, dejar apuntada la cuestión.
Dicho lo anterior y más específicamente, la Directiva 2026/805 aprovecha y actualiza el contenido, referencias o expresiones de todas las normas y ofrece un lenguaje con el que parece querer transmitir con más fuerza el carácter preceptivo de los deberes ahí impuestos. Más concretamente, se pueden destacar los siguientes cambios:
Modificaciones de la Directiva marco de aguas 2000/60. Podemos destacar el nuevo concepto sobre contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas (nuevo art. 2.30.ter), que se definen como «los contaminantes que no son o han dejado de ser identificados como sustancias prioritarias, pero que los Estados miembros han identificado, sobre la base de la evaluación de las presiones e incidencias sobre las masas de agua superficial realizada de conformidad con el anexo II, por su vertido o depósito en cantidades significativas en una cuenca hidrográfica o subcuenca, presentando así un riesgo significativo para el medio acuático, o a través de él, en su territorio». Estos pasarán a contar con normas de calidad ambiental (NCA) específicas (nuevo art. 2.24). La nueva Directiva afina también el control sobre estos contaminantes a través de lo que denomina valores desencadenantes basados en los efectos (nuevo art. 35 bis) que entiende como «el umbral para los efectos de un contaminante o grupo de contaminantes en el agua, los sedimentos o la biota —cuando dichos efectos se midan mediante un método de seguimiento basado en los efectos adecuado y validado científicamente— por encima del cual podrían producirse efectos adversos en la salud humana o el medio ambiente causados por dicho contaminante o grupo de contaminantes en el agua, los sedimentos o la biota» y endurece su comprensión del deterioro del estado de una masa de agua, que pasa a considerarse, en el nuevo art. 2.42, como «la disminución del estado de al menos uno de los indicadores de calidad en el sentido del anexo V en una clase, aunque dicha disminución no dé lugar a una rebaja de la clasificación de la masa de agua en su conjunto; no obstante, si un indicador de calidad ya se encuentra en la clase más baja, cualquier nuevo deterioro de dicho indicador constituye un deterioro del estado de la masa de agua».
Por otro lado, se matiza el concepto de impacto significativo y la consecuente responsabilidad de los Estados miembros en los nuevos arts. 4.7.bis y ter.
En ese sentido, se aumentan los deberes y controles que deben aplicar los Estados sobre ciertos contaminantes o sobre la contaminación química de las aguas en general (nuevo art. 11.1.bis), pero se matiza la disposición relativa a sus obligaciones a la hora de gestionar los problemas que no pueda abordar un solo Estado miembro (nuevo art. 12) pues, si bien, como hemos dicho ya, el texto de las Directivas se ha reescrito con un lenguaje que pretende transmitir un carácter más imperativo de la norma, en este nuevo art. 12 se habla en futuro simple de indicativo (“podrá”), lo cual aporta una connotación más discrecional a estos efectos, que no parecen encajar con el resto del espíritu transmitido por la norma.
También es novedad en este sentido la previsión que en el nuevo art. 14 bis se hace, en referencia al convenio Aarhus, sobre el acceso a la justicia que deben permitir los Estados ante «los miembros del público interesado puedan presentar un recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de los artículos 4 y 11 y del artículo 13, apartado 1, de la presente Directiva», (art. 4 sobre los objetivos medioambientales, art. 11 sobre los programas de medidas a adoptar en cada cuenca hidrográfica y art. 13 sobre el diseño y establecimiento de los planes hidrológicos de cuenca), bajo las condiciones habituales previstas en estos casos.
Por otro lado, algunos de los cambios más destacados son los que recaen sobre el importante art. 16 de la Directiva marco, donde se establecen las bases mismas de las estrategias para combatir la contaminación de las aguas; de todos ellos, señalamos aquí las nuevas categorías de sustancias prioritarias establecidas en el nuevo apartado 3 del artículo: «a) sustancias peligrosas prioritarias; b) sustancias que se comportan como sustancias persistentes, bioacumulables y tóxicas ubicuas (PBTu); c) sustancias que tienden a acumularse en los sedimentos o en la biota, o en ambas» o el nuevo apartado 4 bis por el cual, «al identificar los contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas para los que sea necesario fijar NCA a escala de la Unión, la Comisión tendrá en cuenta los criterios siguientes: a) el riesgo que supongan los contaminantes, en particular su peligro, sus concentraciones ambientales y la concentración a partir de la cual cabe esperar que produzcan efectos, así como los posibles efectos acumulativos; b) la disparidad entre las NCA nacionales fijadas para los contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas por parte de cada Estado miembro y el grado en que dicha disparidad sea justificable; c) el número de Estados miembros que ya estén aplicando NCA para los contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas considerados», entre otros cambios.
Finalmente, y al margen de los cambios que, evidentemente, se desarrollan a lo largo de todos los anexos de la Directiva marco, destacamos el nuevo art. 19 bis que tendrá la norma marco, por el cual, en aplicación del principio quien contamina paga, se podrá exigir a los productores que contribuyan a los costes de los programas de seguimiento: « Informe sobre un mecanismo de responsabilidad ampliada del productor: a más tardar el 11 de mayo de 2029, la Comisión publicará un informe sobre la posibilidad de incluir en la presente Directiva un mecanismo de responsabilidad ampliada del productor. El informe evaluará, en particular, la viabilidad de exigir a los productores que contribuyan a los costes de los programas de seguimiento concebidos con arreglo al artículo 8 de la presente Directiva si dichos productores comercializan en la Unión productos que contengan alguna de las sustancias enumeradas en el anexo I de la Directiva 2006/118/CE o en el anexo I de la Directiva 2008/105/CE.» Modificaciones de la Directiva 2006/118. El art. 2 de esta segunda Directiva recibe un nuevo concepto, como es el de indicador de contaminación, muy acorde con la lucha reforzada contra los contaminantes que promueve la Directiva de 2026; en este sentido, este indicador se define como «un parámetro que puede ser objeto de seguimiento para obtener un valor representativo del nivel o la concentración de un contaminante o grupo de contaminantes y, por tanto, del riesgo que suponen.» (nuevo art. 2.7)) y se establecen los límites temporales que se deberán cumplir a la hora de aplicar las normas de calidad específicas para estos contaminantes (nuevo art. 3.1. bis).
También se inserta un nuevo art. 6 bis, sobre lista de observación, por el cual se otorgan facultades a la Comisión y la ECHA para elaborar una lista de observación de las sustancias sobre las que los Estados miembros deban recabar datos de seguimiento a escala de la Unión con el propósito de mantener actualizado un control eficaz de los diferentes contaminantes de las aguas, presentes y futuros. Algo muy en línea con las revisiones de los anexos y las disposiciones específicas para determinadas sustancias que implementa a través del nuevo art. 8.
Modificaciones de la Directiva 2008/105. Finalmente, además de todo lo expuesto con anterioridad, en el nuevo texto de la Directiva, ahora, de normas de calidad y de control de la contaminación de aguas superficiales, estas reciben su propio indicador de contaminación, en el nuevo art. 2.3), el cual se define como «un parámetro que puede ser objeto de seguimiento para obtener un valor representativo del nivel o la concentración de un contaminante o grupo de contaminantes y, por tanto, del riesgo que suponen.» El nuevo apartado 1 del art. 5 exime a los Estados de su obligación de elaborar inventario sobre las emisiones, los vertidos y las pérdidas notificados anualmente por vía electrónica al Portal de Emisiones Industriales, pero endurece el seguimiento de ciertas sustancias, en especial de la presencia de sustancias estrogénicas en las masas de agua superficiales que deben desarrollar en el nuevo art. 8 bis.
El refuerzo y protección contra la contaminación de esas masas de agua superficiales es la motivación de toda esta reforma, algo que encuentra espacio propio y definitivo en el nuevo art. 8 quinquies, denominado contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas, y por el cual los Estados miembros fijarán y aplicarán NCA para los contaminantes específicos de las cuencas hidrográficas, bajo límites temporales muy cortos, como es desde finales del año 2027.
