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Las cuestiones prejudiciales resueltas por el Tribunal de Justicia tienen su origen en dos litigios planteados por el agricultor italiano Giorgio Fidenato frente a las autoridades nacionales como consecuencia del cultivo de maíz modificado genéticamente MON 810 en territorio italiano.
Italia había solicitado, al amparo del artículo 26 quater de la Directiva 2001/18, la adaptación del ámbito geográfico de la autorización del citado maíz, quedando excluido su cultivo en el territorio nacional. Dicha adaptación fue recogida en la Decisión de Ejecución (UE) 2016/321. No obstante, el Sr. Fidenato procedió a la siembra de esta variedad durante la campaña de 2021, declarando que la misma se hacía únicamente a efectos de investigación y que esta práctica continuaría «hasta que la cuestión de la legalidad de la Directiva [2015/412] fuera planteada ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que se pronunciara al respecto».
Mediante la orden ministerial de 14 de octubre de 2021, el Ministerio de Políticas Agrícolas, Alimentarias y Forestales, Italia, tras recordarle la prohibición de cultivar el maíz OMG MON 810, le ordenó que, en el plazo máximo de cinco días, destruyera mediante trituración y enterramiento, los cultivos ilegales y devolviera los terrenos a su estado original. Ante el incumplimiento del Sr. Fidenato, el Cuerpo de Vigilancia Forestal del Estado procedió a la ejecución subsidiaria el 19 de octubre de 2021. Además, le impusieron multas administrativas por importe total de 50 000 euros, correspondiente, por mitades, a plantones cultivados en la provincia de Údine (Italia) y en la provincia de Pordenone (Italia).
El interesado recurrió las sanciones administrativas, ante los Tribunales de Údine y de Pordenone y la orden ministerial ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Friul-Venecia Julia, alegando que era ilegal por basarse en normas contrarias al Derecho primario de la Unión, en particular a las normas relativas al mercado interior, a la libre circulación de mercancías, al principio de proporcionalidad y a la libertad de empresa. El artículo 22 de la Directiva 2001/18 establece que los Estados miembros no podrán prohibir, restringir o impedir la comercialización de OMG que sean productos o componentes de un producto si estos cumplen las disposiciones de dicha Directiva. En coherencia, considera ilógica la posibilidad de prohibir en determinados Estados miembros el cultivo de un producto autorizado conforme al Reglamento n.º 1829/2003 sin que estos acrediten la existencia de un riesgo concreto para la salud o el medio ambiente. Tras la desestimación del recurso presentado ante el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, el Sr. Fidenato interpuso recurso de casación ante el Consejo de Estado.
Este caso dio lugar a dos cuestiones prejudiciales, la primera de ellas (C-364/24) remitida al TJUE por el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo y la segunda (C-393/24) por el Tribunal de Údine.
El Tribunal de Justicia comienza delimitando el objeto del control, declarando inadmisibles las cuestiones en la medida en que se referían al artículo 26 ter y a los apartados 2 y 4 del artículo 26 quater de la Directiva 2001/18, al no ser aplicables al litigio principal. El examen se centra, por tanto, en la validez del artículo 26 quater, apartados 1 y 3, de la Directiva 2001/18.
Con carácter preliminar, el TJUE recuerda que la Directiva 2015/412 estableció un mecanismo que permite a los Estados miembros restringir o prohibir, total o parcialmente, el cultivo de OMG en su territorio mediante la adaptación del ámbito geográfico de la autorización, sin afectar al procedimiento de evaluación del riesgo realizado a nivel de la Unión.
En relación con la libre circulación de mercancías, el Tribunal señala que las medidas adoptadas con arreglo al artículo 26 quater no afectan a la comercialización ni a la importación de semillas o productos que contengan OMG, sino únicamente al cultivo en el territorio del Estado miembro. Tampoco afectan a la libertad de elección de los consumidores. Y, además, contribuye al correcto funcionamiento del mercado interior, en el sentido del artículo 114 TFUE, en cuya aplicación, cuando el legislador de la Unión ha de legislar en un ámbito que implica tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar apreciaciones complejas, como sucede en lo referente a la comercialización y al cultivo de los OMG, debe reconocérsele una amplia facultad discrecional, a la vez que el artículo 26 quater, apartados 1 y 3 de la Directiva 2001/18, preserva el procedimiento uniforme de evaluación de los riesgos para la salud y el medio ambiente de los OMG que se lleva a cabo a nivel de la Unión.
Desde esta perspectiva, el Tribunal considera que el mecanismo controvertido no vulnera los artículos 34 a 35 TFUE, puesto que no introduce restricciones a la comercialización intracomunitaria, ni discrimina en función de la nacionalidad del agricultor, sino que permite a los Estados miembros adoptar decisiones relativas al uso del suelo y al cultivo en su territorio, en coherencia con la dimensión nacional, regional y local que puede presentar esta actividad.
En cuanto al principio de proporcionalidad, el Tribunal recuerda que el legislador de la Unión dispone de un amplio margen de apreciación en ámbitos que implican elecciones políticas, económicas y sociales complejas. La Directiva 2015/412 responde a la finalidad de ofrecer mayor flexibilidad a los Estados miembros en materia de cultivo de OMG, sin cuestionar la evaluación científica del riesgo realizada a nivel de la Unión. El mecanismo previsto no resulta manifiestamente inadecuado para alcanzar dicho objetivo.
Por lo que respecta a la libertad de empresa reconocida en el artículo 16 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el Tribunal señala que esta no constituye un derecho absoluto y puede ser objeto de limitaciones justificadas por objetivos de interés general reconocidos por la Unión. En este caso, la posibilidad de restringir el cultivo de OMG en determinados territorios se enmarca en la protección del medio ambiente y en la organización del uso del suelo, finalidades legítimas que justifican la eventual limitación.
Junto a lo anterior, el TJUE recuerda que las estipulaciones de un acuerdo internacional del que sea parte la Unión, como son los Acuerdos OMC, solo pueden invocarse en apoyo de un recurso de anulación dirigido contra un acto de Derecho derivado de la Unión o de una excepción basada en la ilegalidad de tal acto, por un lado, si la naturaleza y el sistema de dicho acuerdo no se oponen a ello y, por otro lado, si esas estipulaciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas. En este caso no concurren esas circunstancias ni tampoco los dos supuestos excepcionales relacionados con la propia voluntad del legislador de la Unión de limitar su margen de maniobra en la aplicación de las normas de la OMC, en los que el Tribunal de Justicia ha reconocido que correspondía al juez de la Unión controlar en su caso la legalidad de un acto de la Unión y de los actos adoptados para su aplicación en relación con los Acuerdos OMC.
El Tribunal aclara, asimismo, que conforme a lo establecido en el artículo 26 quater, apartados 1 y 3 de la Directiva, no es preciso que las decisiones de prohibición de cultivo de OMG en todo o parte del territorio de un Estado miembro estén justificadas en alguno de los motivos contemplados en el artículo 26 ter, apartado 3, párrafo primero, letras a) a g), de la Directiva.
Afirma asimismo el TJUE que la Decisión de Ejecución 2016/321no se opone a una normativa nacional que sancione el incumplimiento de la prohibición que contiene.
