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La Sala se pronuncia sobre el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las entidades Confederación de Organizaciones de Selvicultores de España (COSE), Asociación del sector forestal – madera de Euskadi (BASKEGUR), la Confederación de Forestalistas del País Vasco (CFPV-EBK), la Asociación Nacional de Fabricantes de Tableros (ANFTA), Federación de Asociaciones Forestales de Castilla y León (FAFCYLE), Mesa Intersectorial de la Madera de Castilla y León (MIMCYL), el Colegio Oficial de Ingenieros de Montes (COIM), el Consorci Forestal de Catalunya (CFC), la Associació Nacional Promotora de la Certificació Forestal (PEFC CATALUNYA) y la Associació Moviment País Rural, contra el Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, por el que se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE Nº 141, de 14 de junio de 2023).
Con carácter general, las recurrentes entienden que los proyectos reflejados en los anexos no deben someterse a evaluación de impacto ambiental –EIA- ordinaria o simplificada; por lo que su inclusión perjudica los intereses de los asociados de las distintas entidades, que también se extiende a los Ingenieros de Montes, por cuanto su competencia abarca la planificación y redacción de evaluaciones estratégicas y EIA.
Los recurrentes invocan varios motivos impugnatorios tendentes a que se declare la nulidad de pleno derecho del RD 445/2023 recurrido, denunciando diversos vicios o irregularidades en la elaboración de la norma. Con carácter previo, el Alto Tribunal se refiere a varios de sus pronunciamientos en relación con los defectos formales como causa de nulidad de las disposiciones reglamentarias.
En primer lugar, las recurrentes alegan que el trámite de consulta previa ex art. 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) en relación con el art. 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) fue deficiente, pues no existe certeza de si se pudo acceder a la página web del Ministerio; no se describieron correctamente los problemas que se pretendían solucionar con la nueva norma y no es suficiente con un breve anuncio, sin mayor publicidad.
Lo anterior supuso que los interesados potencialmente afectados por la modificación de los umbrales y condiciones en la evaluación de proyectos relacionados con la plantación inicial de masas forestales y talas de masas forestales con propósito de cambiar a otro tipo de suelo, desconocieran lo que se pretendía modificar. Por tanto, se les impidió opinar o alegar previamente y entienden que no hubo una participación efectiva en la elaboración de una norma ambiental en los términos exigidos por el Convenio de Aarhus.
Del examen del expediente administrativo, la Sala llega a la conclusión que la consulta pública previa se llevó a cabo a través de la página web del MITECO y en un plazo mayor al legalmente establecido. Se filtraron las consultas y hubo más de 800 accesos, aunque finalmente no se recibieron observaciones. Se considera acreditado que la consulta previa incluyó cinco apartados concretos: antecedentes de la norma; problemas que se pueden solucionar con la misma; la necesidad y oportunidad de su aprobación; sus objetivos y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Tampoco considera la Sala que se haya incumplido el Convenio Aarhus, por cuanto en este caso, el órgano competente para la tramitación de la norma impugnada ha garantizado debidamente en su elaboración el acceso a la información y participación pública.
En segundo lugar , las recurrentes alegan la falta de audiencia a las organizaciones con intereses afectados al amparo del art. 26.6 LG y art. 133.2 de la LPAC, sin que tal trámite pueda suplirse con la publicación en la página web del MITECO. Sostienen que debió darse audiencia específicamente a COSE como única organización profesional forestal, independiente y sin ánimo de lucro, que defiende y representa los intereses de los propietarios forestales/selvicultores en España, en Europa y en el mundo a través de IFFA, y dar audiencia al Colegio de Ingenieros de Montes, como se viene haciendo en el trámite de elaboración o modificación de otras disposiciones relacionadas con el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.
Mantienen que la audiencia directa «debe» concederse siempre, y si surgen dudas sobre esta interpretación, se solicita el planteamiento de cuestión de constitucionalidad sobre si los arts. 133.2 LPAC y 26.6 LG son contrarios a los arts. 9.2 y 105 CE al no imponer como obligatorio el trámite de audiencia directa.
La Sala no aprecia la infracción procedimental denunciada, máxime cuando el trámite de información pública y audiencia se efectuó a través de la página web del Departamento correspondiente, que recibió más de cien observaciones. Un trámite que considera suficiente y adecuado por la gran cantidad de organizaciones o asociaciones cuyos intereses pudieran resultar afectados por la modificación de la norma recurrida. Es más, tampoco el art. 26.6 LG exige que se abarque a todas las organizaciones reconocidas por la ley cuyos intereses pudieran quedar afectados. Por otra parte, el proyecto de decreto se remitió a todas las CCAA y a otras instituciones públicas y sectores interesados; y se cuenta con un informe favorable desde el punto de vista de la transparencia por parte del Consejo de Estado.
En tercer lugar, los recurrentes alegan que, por la importancia que para los montes y terrenos forestales deriva del RD impugnado, debió recabarse informes de carácter preceptivo a la Dirección General de Biodiversidad, Bosques y Desertificación, y al Consejo Forestal Nacional.
Este motivo decae porque, a juicio de la Sala, la ausencia de tales informes no implica la nulidad de la norma. De las funciones inherentes a la citada Dirección General no se deriva que estemos ante un informe de carácter preceptivo, hasta el punto que los recurrentes no invocan ningún precepto que lo ampare. Es más, existen informes emitidos por el Consejo Asesor de Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, y la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica. Y por lo que se refiere a la ausencia de informe del Consejo Forestal Nacional, lo que dispone el art. 10.2 de la Ley 43/2003 de Montes, invocado por la parte recurrente, es que «…informará, entre otros, las normas y planes de ámbito estatal relativas al ámbito forestal», y en la medida que no estamos ante una norma referida al ámbito forestal, tal informe no resulta preceptivo.
En cuarto lugar , se alega la falta de motivación del Real Decreto impugnado. El Tribunal rechaza este motivo a través del análisis de: los antecedentes y la evolución que ha experimentado la normativa; el preámbulo de la norma y los trámites que conforman el procedimiento de su elaboración. A ello se añade el Dictamen de la Comisión Europea de 23 de septiembre de 2021, que pone en tela de juicio la transposición efectuada por España de la Directiva EIA, que justifica la modificación de la Ley 21/2013 y que es la base de esta sentencia En definitiva, dice la Sala, “el Real Decreto 445/2020 expresa en su preámbulo que tiene por objeto modificar los anexos I, II y III de la Ley 21/2013 que regulan los proyectos sometidos a la evaluación ambiental ordinaria y simplificada, respectivamente, a fin de garantizar una adecuada transposición a nuestro ordenamiento jurídico de la Directiva 2011/92/UE , explicando la metodología utilizada para el análisis y modificación de los diferentes epígrafes, por lo que resulta claro que cumple las exigencias de motivación descritas”.
A lo anterior se suma el contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del Proyecto de Real Decreto (MAIN) cuando analiza la oportunidad de la norma.
En quinto lugar , las recurrentes alegan la defectuosa transposición de la Directiva EIA. Con carácter previo, la Sala pone de relieve la necesidad de que se sometan a evaluación ambiental los proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente en virtud de su naturaleza, dimensiones o localización. A ello se suma el procedimiento de infracción abierto a España por la Comisión Europea por no quedar garantizada dicha finalidad a través de nuestra Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
En este contexto, la Sala considera que no se ha efectuado una transposición defectuosa de la Directiva por cuanto a través del RD 445/2020 se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013 para acomodarse precisamente a los requerimientos del Dictamen de la Comisión Europea, de manera que se han examinado todos los supuestos de una forma detallada y mucho más rigurosa.
Por otra parte, las recurrentes sostienen que la modificación de los anexos I y II de la Ley 21/2013 llevada a cabo por el por el RD 445/2023 no respeta dos principios fundamentales de la transposición de normativa europea: la no adición de condiciones innecesarias y el estricto respecto al principio de seguridad jurídica derivado de la especificidad, precisión y claridad de la norma, tanto en su aspecto técnico como jurídico.
A sensu contrario, el Tribunal entiende que la Directiva EIA es de mínimos, por lo que no se vulnera la misma por el hecho de que los Estados miembros decidan establecer una regulación más garantista en orden a conseguir los objetivos que propone, recordando que debe operarse bajo los principios de cautela y de acción preventiva. Por tanto, si el RD impugnado amplía la categoría o ámbito de los proyectos sometidos a EIA más allá de lo instado por la Comisión Europea, no significa que infrinja la tan reiterada Directiva.
Por último, las recurrentes interesan la nulidad del RD impugnado por cuestiones sustantivas relacionadas con el Anexo I. Grupo 9. Otros proyectos, apartado a), ordinales primero, quinto y sexto: 1.º “Transformación de áreas sin cultivar o áreas naturales o seminaturales para la explotación agrícola sobre una superficie mayor de 10 ha.” “5º. Repoblación forestal con especies alóctonas, que caractericen la vegetación preexistente, separándose de la dinámica vegetal natural o cambiando el tipo de funcionalidad o uso del suelo, sobre superficies superiores a 10 ha.” “6.º Tala de vegetación forestal para cambiar el tipo de funcionalidad o uso del suelo en superficies superiores a 10 ha.” Asimismo, relacionadas con el Anexo II. Grupo 1. Agricultura, silvicultura, acuicultura y ganadería, apartado, apartado b) y d): “b) Repoblación forestal con especies alóctonas (…), siempre que tengan 25 o más hectáreas, así como por debajo de esta superficie en determinados casos (…) d) Proyectos para destinar áreas incultas o con vegetación natural o seminatural a la explotación agrícola en determinadas circunstancias.
Con carácter previo, la Sala se pronuncia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria y el hecho de que la impugnación de una disposición general no puede fundarse en criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna.
Por lo que se refiere a las repoblaciones forestales, alegan las recurrentes que la modificación operada por el RD 445/2023, ni elimina umbrales injustificados, ni sigue los criterios del anexo III de la Directiva para valorar la necesidad o no de someterlo a un procedimiento de evaluación ambiental. De hecho, mantiene dichos umbrales y además establece una casuística arbitraria, confusa y técnicamente incorrecta, ajena a los criterios del anexo III de la Directiva.
El Tribunal reitera el dictamen motivado de la Comisión Europea de 2021 y, en concreto, cuando señala que la Ley 21/2013 se refiere a los proyectos de forestación y a las talas de masas forestales en el grupo 1, letra b) del anexo II. El propio dictamen apunta que la forestación se define mediante referencia al artículo 6, letra g), de la Ley 43/2003, de Montes, y aquellos proyectos que afecten a una superficie inferior a 50 ha. están exentos de EIA, con independencia de su impacto en el medio ambiente. Sin embargo, a través del dictamen se reconoce que los proyectos de repoblación forestal pueden tener un efecto significativo en el medio ambiente, incluso cuando se sitúen por debajo del umbral de 50 ha.
Sobre la base de estas apreciaciones, el Alto Tribunal entiende que, a través de la modificación de los anexos, se ha subsanado la incorrecta transposición de la Directiva EIA.
Por último, cuestionan las recurrentes que se sigan incluyendo dos umbrales superficiales no justificados de 10 hectáreas para zonas ambientalmente sensibles (anexo I), y de 25 hectáreas para otras zonas (anexo II), incidiendo en que la nueva redacción es extraordinariamente confusa y técnicamente incorrecta, en clara alusión a expresiones tales como: «especies alóctonas, que caracterizan la vegetación preexistente» ; «separándose de la dinámica vegetal natural»; «especies alóctonas a escala local» y «funcionalidad» del suelo.
En opinión de la Sala, los umbrales introducidos por el RD impugnado son el resultado del análisis de los impactos ambientales y obedecen a la aplicación de los criterios de selección del anexo III de la Directiva, lo que garantiza una adecuada protección ambiental. Si bien reconoce la Sala que algunas de las expresiones no se han usado con acierto, esta circunstancia no puede acarrear consecuencias anulatorias, máxime cuando la Directiva es de mínimos, por lo que no se vulnera la misma cuando el Estado miembro introduce una regulación más garantista.
El Tribunal reitera la anterior argumentación para rechazar la alegación de las recurrentes sobre la «tala de vegetación forestal», «tala o destrucción masiva de vegetación forestal» y «transformación de áreas sin cultivar o áreas naturales o seminaturales para la explotación agrícola». Entiende la Sala que la introducción de umbrales es admisible en los términos citados y que el objetivo fundamental de la Directiva EIA se vería comprometido si a la hora de fijarlos no se aplicasen todos los criterios procedentes, lo que conllevaría el riesgo de que determinados proyectos que sí podrían tener efectos significativos en el medio ambiente quedasen exentos de evaluación.
Por lo expuesto, se desestima íntegramente el recurso planteado con imposición de costas a la parte recurrente.
