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Jaime Doreste Hernández, Paula Moreno Cervera De la Cuesta
La extensa, lo adelantamos ya, Sentencia que hoy comentamos resuelve y desestima el recurso entablado por Greenpeace España, Ecologistas en Acción-CODA, Oxfam Intermón, la Coordinadora de ONGS para el desarrollo y cinco jóvenes activistas de Juventud por el Clima (Fridays for Future) contra el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de marzo de 2021.
A diferencia del denominado ‘Juicio por el Clima 1.0’, en esta ocasión, el procedimiento tenía por objeto, no una inactividad reglamentaria de la Administración General del Estado, sino la aprobación de “la herramienta de planificación estratégica nacional que integra la política de energía y clima, y refleja la contribución de España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la Unión Europea en materia de energía y clima” (art. 4.1 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética): el PNIEC 2021-2030.
Las pretensiones de las recurrentes -conocidas organizaciones ecologistas y de defensa de los derechos humanos, así como jóvenes activistas que sufrirán en toda su crudeza los efectos del cambio climático en los próximos años- eran las que fijaban en el petitum de la demanda y que reproduce la Sentencia comentada:
1º.- DECLARE que el Gobierno del Estado Español debe revisar los objetivos de mitigación establecidos en el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima de manera acorde con los compromisos asumidos con la ratificación del Acuerdo de París y las recomendaciones científicas del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) para no superar 1,5 ºc de incremento de temperatura global, en ningún caso inferiores al 55% en 2030 respecto a 1990, garantizando a este respecto los derechos humanos y el derecho a un medio ambiente adecuado de las generaciones presentes y futuras, o SUBSIDIARIAMENTE DECLARE LA NULIDAD o anule y deje en todo caso sin efecto el PNIEC objeto de recurso, así como la de cuantos actos y disposiciones se dictaran en su ejecución o desarrollo.
A este respecto, el vigente (aunque en proceso de revisión[1]) Plan Nacional de Energía y Clima 2021-2030 establece un objetivo (vinculante) de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del 23% respecto a 1990, considerado insuficiente por las recurrentes de conformidad con la necesidad de la debida garantía de los derechos humanos y el derecho a un medio ambiente adecuado de las generaciones presentes y futuras frente a los riesgos climáticos y con el cumplimiento de los compromisos internacionales asumidos por el Estado .
Ahora bien, como se verá, la Sala decidió subvertir el orden de las pretensiones de las recurrentes, examinando con carácter preferente los motivos de nulidad que afectan a la totalidad del Plan, aduciendo que:
“la lógica jurídica aconseja que si se suplica la nulidad de todo el plan, la pretensión que debiera ejercitarse con carácter preferente sería dicha declaración. Con carácter subsidiario, para el caso de que no procediera esa nulidad total, podrá ejercitarse la pretensión de nulidad parcial. La razón es de una mínima coherencia, porque si existen vicios de nulidad de todo el Plan, comporta incluir en esa declaración la invocada nulidad de algunas de sus determinaciones, y si lo pretendido es que se mantenga el Plan, en su contenido general, con excepción de esa concreta materia, carece de fundamento esa pretensión subsidiaria” [FJ2º].
Estos motivos de nulidad de carácter formal se relacionaban todos ellos con la tramitación ambiental del PNIEC, y podrían resumirse en que:
No se consideraron alternativas en la tramitación y evaluación ambiental del PNIEC, por cuanto en el análisis de alternativas de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) sólo se habían contemplado dos alternativas en relación con la reducción de gases de efecto invernadero (GEI), la alternativa cero (no hacer nada) o la contenida en el PNIEC aprobado del 23%.
Se había incumplido la obligación de someter el PNIEC a su evaluación ambiental estratégica en un ‘momento temprano’ en el que ‘todas las opciones estén abiertas’, sino cuando “el contenido decisional más relevante del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima estaba no ya decidido, sino incluso validado por la Comisión Europea… tuvo lugar en un momento postrero, en el que ya no puede pensar que “todas las opciones están abiertas”.
No se estableció un diálogo multinivel sobre energía y clima en la tramitación del PNIEC, como exige el Reglamento de Gobernanza Climática, sino un mero trámite de consultas y de información pública.
No se ha tomó en consideración del resultado de la participación pública y la evaluación ambiental estratégica en la aprobación del PNIEC, dada cuenta que tras el trámite de evaluación ambiental y la fase de participación pública -en la que se formuló un nutrido conjunto alegaciones y respuestas a las consultas formuladas en el trámite de información pública y evaluación ambiental al que se sometió el documento entre los meses de enero y junio de 2020- el PNIEC no sufrió absolutamente ninguna modificación.
No hubo una verdadera integración de la declaración ambiental estratégica en el PNIEC definitivamente aprobado, que ni este documento ni ningún otro del expediente administrativo pone de manifiesto “de qué manera se han integrado en el plan o programa los aspectos ambientales”.
Todos estos vicios en la evaluación estratégica del PNIEC son rechazados por la Sala (y no en todos los casos con un pronunciamiento explícito) interpretando “los defectos formales desde una óptica sustancialista y no meramente formalista” señalando que:
“con relación al momento en que se emitió el Estudio, una vez avanzada la tramitación, es lo cierto que se emitió antes de la aprobación del Plan y nada habría impedido considerar la información que le es propia, conforme a lo establecido en el artículo 20 de la LEA, por lo que no puede considerarse como una irregularidad con entidad suficiente para comportar la nulidad suplicada” “en cuanto a que no se considerasen otras opciones que la reducción de emisiones de GEI que la propuesta por el Plan, debe tenerse en cuenta que la evaluación ambiental, conforme a la Ley citada, lo es del Plan que se pretende aprobar por el órgano sustantivo y no sobre las opciones más o menos previsibles de otro tipo de planificación que fuera deseable por el órgano ambiental. Optar por una reducción de tales emisiones diferente de la que se establecía en el Plan proyectado supondría que es el órgano ambiental el que se arroga potestades del órgano sustantivo. En suma, es cierto que el EAE deberá contener las circunstancias del Plan que se pretende aprobar y facilitar la información que sobre ese objeto sea más oportuna desde el punto de vista medioambiental, pero no controlar la potestad planificadora en cuanto a su objeto. El Estudio podrá proponer otras medidas para alcanzar ese porcentaje de emisión, pero alterar dicho porcentaje era desnaturalizar la finalidad del informe porque era alterar el objeto de evaluación” “en cuanto a la integración del EAE en las definitivas determinaciones del Plan aprobado, nada consta que requiriese una específica mención a la vista del contenido del Estudio sobre la propuesta inicial y, a la postre, ninguna conclusión se extrae por los demandantes que no sea el mero aspecto formal de la pretendida irregularidad, al igual que de las restantes cuestiones antes examinadas, lo que obliga al rechazo de la causa de nulidad”.
Por último, la Sala excusa el incumplimiento de la celebración de un diálogo multinivel en la aprobación porque dada la premura de los plazos impuestos por el Reglamento de Gobernanza Climática para la aprobación del primer ciclo de los PNIECs “esos primeros Planes, no se podría[n] haber aprobado en plazo”.
Y asimismo rechaza la pretensión de que se declarase que el Gobierno debe revisar al alza el objetivo de motivación climática por entender que “este Tribunal tiene encomendada la potestad de controlar el principio de legalidad de las disposiciones reglamentarias, conforme impone, entre otros, el artículo 106 de la Constitución, esa potestad no autoriza a los Tribunales a imponer a la Administración los criterios de oportunidad” de modo que la Sala “no puede sustituir, con su decisión, la discrecionalidad y flexibilidad que [el Acuerdo de París, al que sistemáticamente se refiere como Convenio de París] atribuye a los Estados parte a la hora de elaborar las contribuciones determinadas a nivel nacional, para los que no establece contenido cualitativo o cuantitativo alguno en relación a las medidas a adoptar”.
De este modo no atiende a los pronunciamientos de otros Tribunales europeos invocados por los recurrentes que ‘superan’ ese límite que para la revisión jurisdiccional supone la separación de poderes invocando la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos respecto de la obligación del Estado de adoptar las medidas que sean necesarias, con la debida diligencia, para garantizar los derechos humanos. Y expresamente se aparta de ésta señalando a este respecto que “se hace cita de Jurisprudencia de otros Estados que no nos vinculan”.
