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Eva Blasco Hedo
El Alto Tribunal conoce del recurso de casación interpuesto por la Junta Vecinal de Carasa contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 10 de septiembre de 2021, que desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido por la entidad ahora recurrente, frente a la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga de la concesión demanial otorgada por Orden Ministerial de 22 de abril de 1926 para la desecación y aprovechamiento de una marisma con destino a cultivo agrícola, situada en la confluencia de las rías del Ansón y Rada, T.M. de Voto (Cantabria).
La sentencia de instancia argumenta que conforme al artículo 2 y el Preámbulo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante, Ley 2/2013), se posibilita prorrogar las concesiones que, como la que aquí nos ocupa, hayan sido otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de tal Ley; si bien la prórroga no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que responde a una potestad discrecional de la Administración en la que los elementos medulares de la misma quedan reglados y determinados en dicho precepto.
De esta afirmación deriva que uno de los elementos reglados aplicables es que la prórroga de las concesiones -también para las otorgadas con anterioridad a la Ley 22/1988- solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su propia naturaleza, no puedan tener otra ubicación. Y precisamente, al no haberse acreditado la vinculación de las actividades objeto de concesión con el dominio público marítimo-terrestre (en adelante, DPMT), es por lo que, entre otros razonamientos, desestima el recurso planteado.
La cuestión que ahora presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si las prórrogas de concesiones demaniales existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, solicitadas al amparo del artículo 2 de la Ley 2/2013, y de los artículos 172 y ss del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (en adelante, RGC), sólo podrán concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas de 1988 (en adelante, LC), es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.
Identifica como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 25 en relación con el 32, ambos de la LC y en conexión con el artículo 2 de la Ley 2/2013, y el artículo 172.3 del RGC, así como en relación con los artículos 172 a 178 del citado RGC.
Con carácter previo, debemos aclarar que una gran parte de los razonamientos expuestos en esta sentencia reiteran lo dispuesto en otra resolución judicial que ya han sido objeto de comentario a través de esta publicación, aunque el resultado final es diferente.
Teniendo en cuenta la polémica que deriva de las concesiones demaniales y sus prórrogas, propiciada por una legislación más que confusa, vamos a poner de relieve algunas de las interpretaciones efectuadas por el Alto Tribunal para el esclarecimiento de la normativa que resulte aplicable en este caso concreto.
Comenzamos por el final. La Sala responde a la cuestión de interés casacional partiendo de que las concesiones sobre el dominio público marítimo-terrestre (DPMT) que fueron otorgadas en base a derechos anteriores a la entrada en vigor de la LC y conforme a su régimen transitorio, que se acogieron al derecho reconocido en la Ley 2/2013, tienen derecho a una prórroga de hasta setenta y cinco años, computados desde la fecha en que les fuera concedida, manteniendo el mismo régimen de uso y actividad del que venían disfrutando con anterioridad a la LC, pero con la limitación de que tales prórrogas están condicionadas al otorgamiento de un informe favorable (en otro caso ha de motivarse) del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma, en el que se determine los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente. Dicha prórroga, conforme a lo establecido en la Ley 2/2013, queda limitada, en todo caso, al mencionado plazo computado desde la fecha que fue otorgada.
El Alto Tribunal, aunque considera que se han cumplido los requisitos formales para el otorgamiento de la prórroga y figura un Informe de la demarcación de Costas favorable a la concesión, le resulta insuficiente para declarar su procedencia, máxime teniendo en cuenta que la potestad de prorrogar las concesiones es discrecional, pudiendo denegarse por razones de interés general, sobremanera las de naturaleza medioambiental, siempre que estén fundadas y acreditadas.
Con este antecedente, la Sala no se pronuncia sobre la procedencia de la prórroga. Al efecto, estima el recurso de casación en los siguientes términos: “Al no constar ningún informe medioambiental en el presente caso, esta Sala no puede resolver sobre la procedencia de la prórroga ni suplir la omisión de la Administración en la tramitación del expediente, de manera que resulta procedente anular la sentencia dictada en la instancia, con estimación del recurso de casación al no ser conforme a Derecho, y ordenar retrotraer las actuaciones para que la Administración resuelva expresamente la solicitud de prórroga formalizada con atención a las consideraciones de interés general que concurran en el presente caso, en particular el impacto que sobre el medio ambiente tiene el mantenimiento de la concesión durante el tiempo de la prórroga.
Dicha resolución expresa debe dictarse en el plazo máximo de seis meses computado desde la fecha de la notificación de esta sentencia a la Administración”.
Hasta llegar a esta conclusión, la Sala efectúa un estudio pormenorizado del derecho a las concesiones sobre el DPMT. Nos explica detalladamente el alcance la prórroga establecida en la Ley 2/2013 y el Reglamento General de Costas. Al efecto, pone de relieve que esta Ley modificó el régimen establecido en la LC de 1988 en el sentido de que el plazo máximo de las concesiones pasaba a ser de 75 años como máximo, en función de los usos y conforme a los criterios que reglamentariamente se establecieran.
A continuación, se detiene en la interpretación del artículo 2 de la Ley 2/2013 en relación con las concesiones que traían causa del régimen transitorio de la LC, y llega a la siguiente conclusión: “las prórrogas de las concesiones de utilización del DPMT que autoriza el artículo 2 de la Ley 2/2013 y que traían causa de derechos anteriores a la LC de 1988, debían mantener su mismo régimen de usos y aprovechamientos de que venían disfrutando con anterioridad y se han de mantener durante la prórroga que se autoriza en el artículo 2 de la Ley de 2013”.
Asimismo, se detiene en el examen de la Ley 2/2013 por parte del Tribunal Constitucional en su sentencia 233/2015, de 5 de noviembre, que no declaró la inconstitucionalidad de los preceptos cuestionados, y aplica lo determinado por el Tribunal de garantías a éste y a los demás recursos similares, exponiendo los argumentos para justificar que el artículo 32.1 no obligaba a condicionar estas prórrogas a la exigencia de que los usos y actividades amparadas por dichas concesiones, por su naturaleza, no pudieran tener otra ubicación. Y así lo ha mantenido en su STS 1530/2021, de 20 de diciembre.
En el apartado “Naturaleza y ámbito de las prórrogas de la Ley 2/2013”, el Alto Tribunal parte de que las prórrogas establecidas en la Ley 2/2013 tienen una naturaleza diferente a las que tenían en el régimen transitorio de la LC; las de 2013, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley,”… podrán ser prorrogadas…”, es decir, a la Administración se le confiere una potestad discrecional para su otorgamiento. Por contra, las del régimen transitorio, conforme a lo establecido en la D.T.1ª, se establecía de manera taxativa que los titulares de los derechos anteriores a la LC ” pasarán a ser titulares” de la concesión.
A raíz de esta afirmación, se plantea el debate sobre qué criterios debe considerar la Administración para el otorgamiento de las concesiones amparadas en la Ley 2/2013, por cuanto son los que delimitarían la potestad discrecional que le confiere el art. 2. Criterios que, a juicio del Tribunal, no se refieren a las limitaciones que impone el artículo 32 de la LC sino a los fines de la propia normativa promulgada tras la entrada en vigor de la LC en el ámbito de la protección medioambiental; una normativa restrictiva de derechos en favor de una protección integral del territorio, con especial intensidad en el ámbito del litoral. Y es que precisamente la Ley 2/2013 hace referencia a la Ley 16/2002 de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la Contaminación, una incorporación que conlleva complejos problemas de interpretación, que son abordados por el Alto Tribunal en esta sentencia.
Una de las conclusiones a las que llega es que el legislador, si bien reconoce un privilegio que se traduce en una amplia prórroga en cuanto a plazo se refiere, le impone una condición, que no es otra que las exigencias medioambientales, aunque a juicio del Alto Tribunal deben ir más allá de la LPCIC. Y es que, en su opinión, la norma más relevante de esa normativa medioambiental es la Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de evaluación ambiental, que debe tener una incidencia especial en el ámbito del litoral. Al efecto, dice el Tribunal, “es que si los distintos proyectos o planes que afectan a los concretos terrenos en que se asientan estas concesiones, han estado sometidos a dicha evaluación, tales medidas medioambientales se imponen a la hora de decidir la Administración sobre la procedencia de las prórrogas”.
Seguidamente, el Tribunal se pronuncia sobre el alcance de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio climático y Transición Energética y la reforma del Reglamento General de Costas por Real Decreto 668/2022.
El Tribunal se ciñe básicamente a la interpretación del artículo 20 de la Ley 7/2021, cuyo párrafo cuarto dice lo siguiente:
“Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo”. El Tribunal entiende que el Legislador vuelve a utilizar la confusa técnica de establecer una norma expresa fijando el plazo máximo de las concesiones, en vez de acudir a la reforma de la propia LC o, en el peor de los casos, de la Ley 2/2013. En su opinión, este precepto deja claro que las concesiones sobre el DPMT nunca podrán durar más de setenta y cinco años.
“Pero la peculiaridad del precepto de la Ley de 2021 es que ese plazo máximo ha de calcularse incluidas “todas sus prórrogas”. Ahora bien, siendo clara la intención del Legislador de 2021, la cuestión es cómo incide en las concesiones que traían causa del régimen transitorio, es decir, aquellas que, como es el caso de autos, debían respetar los usos y aprovechamientos que venían disfrutando antes de entrar en vigor la Ley de 1988”. La cuestión controvertida se centra en determinar en qué medida afecta la Ley de 2021 a las concesiones que se han prorrogado conforme al mencionado artículo 2. El Tribunal señala que esas prórrogas que autorizaba el Legislador de 2013 “en ningún caso excederá de setenta y cinco años”; es decir, era la prórroga la que tendría ese plazo máximo, con independencia del tiempo que hubiera ya transcurrido desde el inicio de la concesión hasta entonces.
Asimismo, trae a colación la sentencia 90/2022, de 30 de junio, del Tribunal Constitucional, que examinó la constitucionalidad del propio párrafo cuarto del artículo 20 llegando a la conclusión de que no era contrario al principio de seguridad jurídica, ”porque los titulares de concesiones o sus prórrogas anteriores siguen conservando sus derechos a dichas concesiones o prórrogas, de tal forma que no incurren en el vicio de nulidad que se regula en el precepto ni afecta al régimen de tales concesiones y prórrogas”.
Sin embargo, a juicio del Alto Tribunal, lo que suscita un confuso debate es el contenido de tales prórrogas, es decir, si bien no ofrece duda en cuanto al plazo y sus límites, porque el Legislador lo deja claramente regulado; no sucede lo mismo con el contenido de la concesión. Y nada en especial dispone al respecto la Ley de 2021.
No obstante, al ejecutar el Gobierno la delegación reglamentaria, se ha promulgado el RD 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas de 2014, que viene a “aclarar” cuál ha sido el régimen de estas concesiones otorgadas al amparo del régimen transitorio de la LC durante los más de 33 años de vigencia.
El Alto Tribunal se detiene en el alcance de esta reforma por cuanto también plantea problemas de interpretación. En su opinión, lo que suscita debate es la modificación del párrafo tercero de la DT1ª.1º; “porque así como en la redacción del párrafo en el RGC originario establecía “[e]sta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ( artículo segundo.1 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo)”; con ocasión de la reforma de 2022 queda con el siguiente tenor literal “[e]sta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ni podrá amparar actividades o instalaciones que contravengan lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas”.
“La interpretación del precepto, conforme a su tenor literal, no deja duda sobre que no se podrán otorgar nuevas prórrogas cuando sean contrarias a lo establecido en el artículo 32 de la LC; es decir, que solo podrán prorrogarse “aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación” que no sea el dominio público marítimo terrestre. El efecto que tiene el precepto es manifiesto dado que, si debe regir esa limitación, todos los usos o actividades que trajeran causa de los derechos prexistentes a la promulgación de la LC que se vieran afectadas por esa posibilidad de ubicación en otros terrenos no podrían ser prorrogadas. Recordemos que esas concesiones y sus prórrogas traían causa de una compensación de los derechos extinguidos con la promulgación de la LC”.
Si bien el Alto Tribunal afirma que no es objeto de este procedimiento el examen de tal precepto, lo cierto es que lo trae al debate casacional al entender que “la norma reglamentaria contiene una calculada indefinición del alcance del mencionado precepto”.
Hasta aquí los pronunciamientos de la sentencia comentada, que ha estimado el recurso de casación formulado sin pronunciarse sobre la procedencia de la prórroga de concesión. No obstante, existe un voto particular emitido por la magistrada Huet de Sande, que cuestiona la exclusión de la aplicación del art. 32 LC 1988 a todas las situaciones nacidas del régimen transitorio de la Ley de Costas de 1988, equiparando así las concesiones anteriores a la Ley 2/2013, que derivan de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988 con las que derivan de su disposición transitoria cuarta.
