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Eva Blasco Hedo 
La Comunidad de la Ciudad y Tierra de Segovia (en adelante CC y TS) impugna el Decreto 18/2020, de 11 de febrero, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama (en adelante PRUG) en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid.
La CC y TS es una entidad local que agrupa al Excmo. Ayuntamiento de Segovia, 70 Ayuntamientos de la provincia de Segovia, 3 de Ávila en 8 sexmos, 22 Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid en 2 sexmos (Casarrubios y Lozoya), 5 Entidades Locales Menores de Segovia, comprendiendo un total de 129 pueblos.
Dicha entidad es propietaria de varias fincas afectadas por el PRUG o por la Zona Periférica de Protección del Parque. Con carácter previo, la Sala nos aclara que sólo se incluyen en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid y, por tanto, les afecta el Decreto 18/2020, tres de ellas:
– El Monte de Utilidad Pública nº 111 del Catálogo de Montes de Madrid. – “La Cinta Cabeza de Hierro”. Tiene una superficie de 261 Hectáreas, incluido en la Zona Periférica de Protección del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.
– Monte de Utilidad Pública nº 113 del Catálogo de Montes de Madrid. -“La Cinta-Peñalara”. Tiene una superficie de 585,39 hectáreas, incluido en los límites del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.
-Finca -Monte- de Bienes Patrimoniales “Las Guarramillas”. Inscrita en el Inventario de Bienes de la Comunidad. Tiene una cabida efectiva de 146,7705 hectáreas incluido en los límites del Parque Nacional Sierra de Guadarrama.
-En primer lugar, la Sala se pronuncia sobre las infracciones en el procedimiento de elaboración del Plan y en la documentación que lo acompaña.
Al efecto, la recurrente alega:
1º Inexistencia de informes técnicos en que sustentar las limitaciones y prohibiciones impuestas en el Plan.
Este motivo de recurso se basa en que no constan en el expediente los informes que se han tomado en consideración para elaborar el Plan.
La Sala rechaza este motivo al considerar que la ausencia de informes no preceptivos no puede derivar en la nulidad del procedimiento de elaboración del Plan Rector. Se suma que la mayor parte de las determinaciones regulatorias establecidas en este Plan proceden de la normativa básica de la Red de Parques Nacionales y de la Ley de declaración del propio parque, así como de la normativa ambiental preexistente en el espacio que actualmente ocupa el parque, y de los numerosos informes técnicos que se han elaborado en relación con el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.
2º. Inexistencia de trámite de audiencia.
La entidad recurrente afirma que no se le concedió el trámite de audiencia como era preceptivo en su condición de propietaria de terrenos, directa y especialmente afectada, y si bien realizó alegaciones en el trámite de información pública nunca se le informó por la Comunidad de Madrid si se habían aceptado en todo o en parte o si se habían rechazado.
La Sala rechaza este motivo al considerar que, desde una perspectiva formal, no se han incumplido las previsiones establecidas para la elaboración del PRUG, ni tampoco desde una perspectiva material aprecia indefensión para la recurrente. Para ello, se basa en que la Ley 7/2013, de 25 de junio, por la que se declara el Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama prevé la participación de los ciudadanos y entidades interesadas o afectadas mediante un trámite de información pública, que es precisamente el que tuvo lugar en la elaboración del PRUG.
3º. Repetición del trámite de información pública.
El reproche en este caso es la irregularidad consistente en no reiterar el trámite de información pública a la vista de lo que la parte considera modificaciones sustanciales en el texto definitivo del Plan Rector respecto del texto inicial sometido a información pública, que afecta a preceptos o apartados concretos.
En opinión de la Sala, los cambios en su conjunto no suponen una modificación esencial del Plan Rector ni en su concepción, estructura o finalidad, ni en cuestiones tan esenciales que requieran un nuevo periodo de información pública; por lo que el motivo es rechazado.
-En segundo lugar, se pronuncia sobre la inviabilidad económica del PRUG.
Dos son los reproches concretos que llevan a la recurrente a afirmar la inviabilidad económica del Plan Rector impugnado:
a) En el Anexo IX en relación con la “estimación económica de inversiones a realizar durante el periodo de vigencia del PRUG” se estable que “su ejecución estará sujeta a la disponibilidad presupuestaria anual de las Administraciones gestoras u otras fuentes de financiación”. Considera la recurrente que no puede aprobarse el PRUG reconociendo que no existe ninguna garantía de que se pueda ejecutar por motivos económicos.
b) El capítulo indemnizaciones del PRUG adolece de falta de realidad e incurre en errores patentes. Considera que se modifican los objetivos de ordenación de montes provocando pérdida de rentas a la propiedad que deben indemnizarse, sin que así se establezca en el PRUG. En concreto, destaca que el informe pericial aportado cifra las indemnizaciones por la pérdida de explotación comercial de la madera -el Plan Rector prohíbe la corta de arbolado con fines comerciales (art. 62.a)-, en la cantidad de 48.654.281 euros, mientras que en el anexo IX del Plan se cifra en 2.439.875 euros.
La Sala considera que del anexo se desprende una previsión abierta, sujeta a variaciones, que toma en cuenta las necesidades extraordinarias y otros gastos de difícil cuantificación a priori; lo que no puede traducirse en una falta de previsión económica que lo haga inviable. Asimismo, el hecho de no incluir todas las indemnizaciones tampoco determinaría la nulidad del Plan Rector en su conjunto ni tan siquiera de toda la memoria económica sino a lo sumo la de esta partida, siempre que no se incluyeran las partidas indemnizatorias debidas. Por otra parte, muchas de las limitaciones de usos y aprovechamientos -explotación comercial de la madera o la prohibición de la caza- no son imputables al Plan rector sino a Planes o Leyes anteriores, por lo que no deben incluirse en su memoria económica.
Es más, la determinación concreta de lo debido para cada una de las partidas exigiría, en opinión de la Sala, ejercitar una acción de responsabilidad frente a la Administración competente.
En definitiva, se desestima este motivo de recurso.
-En tercer lugar, examina la Sala el régimen económico y compensaciones en las áreas de influencia socioeconómica.
La entidad recurrente considera que la Memoria económica debería contener un anexo en el que se especificaran el régimen económico y las compensaciones debidas por las limitaciones impuestas a las áreas de influencia socioeconómica.
La Sala trae a colación la definición de área de influencia económica desde la perspectiva de varias normas y, que a tenor de lo dispuesto en la Ley 7/2013, coincide con aquel “espacio formado por los términos municipales donde se encuentra ubicado el Parque Nacional y su Zona Periférica de Protección, y que se relacionan en el anexo IV de la presente Ley”.
Entiende que la memoria económica del Plan rector razona sobre las limitaciones impuestas y las indemnizaciones que considera procedentes en relación con diferentes aprovechamientos; por lo que no puede sostenerse que no contiene previsiones sobre las compensaciones debidas por las limitaciones a las áreas de influencia socioeconómica, siendo cuestión distinta la discrepancia con las indemnizaciones previstas.
En definitiva, decae el motivo de recurso.
-En cuarto lugar, la Sala se pronuncia sobre la regulación del uso comercial y profesional de la pista de esquí de fondo situada en parte en el MPU 113 de la CC y TS de Segovia “La Cinta -Peñalara”. Artículo 55 a) del PRUG.
La parte recurrente considera que el PRUG se refiere en el artículo 47 a la práctica de actividades deportivas lúdicas sin ánimo de lucro y en el artículo 55 a las actividades profesionales. Entiende que se produce una arbitrariedad por el hecho de que el art. 55 regule la actividad profesional de los monitores y no la comercial de las empresas que desarrollan su actividad en dichas pistas. Asimismo, sostiene que la Comunidad de Madrid no ha otorgado ninguna autorización ni ha establecido concesiones ni mecanismos para obtener compensaciones por el uso de los terrenos con aquellos fines, por lo que ha optado por no ejercer sus competencias.
A juicio de la Sala, el hecho de que los preceptos no regulen cuáles deben ser los requisitos para que una empresa, que pretenda explotar comercialmente el alquiler de equipos o la contratación de los servicios, pueda ejercer la actividad, no significa que dicha actividad no se pueda desarrollar cumpliendo el resto de las previsiones del plan respecto de instalaciones fijas y tomando en consideración otras normas sectoriales. Es más, en paralelo existe un régimen de intervención administrativa que variará en función de la regulación específica de cada zona.
Por tanto, la omisión base del recurso, no permite anular el precepto por arbitrario.
-En quinto lugar, la Sala se pronuncia sobre el uso del espacio aéreo en general y limitaciones al uso de drones en particular.
Los motivos alegados por la recurrente son los que se relacionan a continuación:
1º. Falta de competencia de la Comunidad Autónoma para regular y limitar el sobrevuelo siendo competencia exclusiva del Estado el control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo.
La Sala trae a colación dos sentencias sobre esta misma cuestión. Una dictada por el TSJ de Castilla y León, Sentencia nº 700/2020, de 25 de junio, y otra dictada por esta misma Sala de fecha 7 de octubre de 2021 (sentencia nº 1135/2021), a través de las cuales se anularon varios preceptos del Decreto que ahora se impugna relacionados con la competencia para regular el sobrevuelo de aeronaves no impulsadas a motor, declarando la falta de competencia de la Comunidad Autónoma.
Los motivos que ahora se plantean son distintos. Para su resolución, la Sala parte de esta afirmación: “toda regulación que afecta a la utilización del espacio aéreo y sus límites de uso es competencia del Estado, por lo que las limitaciones o prohibiciones que efectué la Comunidad Autónoma al tiempo de aprobar el Plan Regional de Uso y Gestión deberán ser conformes con la regulación estatal tanto en materia de regulación del espacio aéreo como las medidas básicas de protección medioambientales”.
Se impugna el artículo 38.1 w) del PRUG, en el que se considera incompatible “el uso de drones por motivos diferentes a los de la gestión del parque, emergencias o proyectos de investigación debidamente autorizados en el ámbito del PRUG o de las Áreas Sensibles al Sobrevuelo recogidas en el Anexo VI”.
En opinión de la Sala, la extensión de la prohibición del uso de drones a las Áreas sensibles al sobrevuelo, ajenas a la superficie del Parque, debe ser anulada por cuanto la Comunidad Autónoma carece de competencia para ello.
Por tanto, este motivo se estima parcialmente.
Los dos siguientes motivos de recurso que afectan a los artículos 38 1 x) –uso de cometas, globos, sistemas de impulsión a vela o aeronaves no impulsadas a motor- y al art. 49 del PRUG dedicado al vuelo de aeronaves no impulsadas a motor; se declaran carentes de objeto al haber sido anulados por las sentencias citadas.
La misma suerte desestimatoria corre la impugnación de los artículos 55 e) y 56.3 del PRUG referidos a actividades audiovisuales profesionales (fotografía y filmación) o con fines informativos, que se consideran no autorizables cuando los rodajes o filmaciones requieran la utilización de drones.
Asimismo, se desestima la impugnación del artículo 92 apartado 2 letra K) que, al regular las medidas preventivas frente a actividades incompatibles desarrolladas en el exterior del parque nacional, sujeta a previo informe de la Administración determinadas actividades que pueden ser desfavorables para la conservación de los valores medioambientales, entre ellas, el uso de drones. Esta medida, dice la Sala, hay que situarla en el ejercicio de la competencia autonómica relativa al establecimiento de medidas adicionales de protección del medio ambiente, por lo que no aprecia contradicción con la legislación básica del Estado en esta materia.
2º. Ausencia de justificación por ausencia de informes técnicos. La entidad recurrente aduce que el PRUG restringe, que no prohíbe, las actividades con drones cercenando una fuente de ingresos en localidades afectadas por la prohibición. Considera que no existe ningún informe técnico que justifique o avale que los drones constituyan una afección negativa significativa sobre los valores naturales del parque.
La Sala nos recuerda que la prohibición del sobrevuelo sobre la vertical de los parques nacionales está establecida en una norma estatal y apela al principio de no regresión ambiental. Al efecto, considera que las restricciones no son arbitrarias por cuanto existen previsiones que tratan de proteger la reproducción, anidación e hibernación de especies protegidas, como los grandes rapaces, que hacen nidos abiertos en rocas o copas de pinos y que son muy sensibles al sobrevuelo de cualquier aeronave. A su vez, se ampara en el contenido del artículo 19 del Real Decreto 1180/2018, de 21 de septiembre, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea en relación con las “zonas restringidas para la protección medioambiental”.
Por tanto, el motivo decae.
3º. Limitaciones fuera de los límites del Parque Nacional.
La entidad recurrente considera que el PRUG no puede establecer limitaciones de esta índole fuera de los límites del Parque Nacional. Y, sin embargo, el Anexo VI extiende la prohibición también a áreas sensibles al sobrevuelo que exceden del perímetro del PRUG. Señala que la Zona periférica de protección no forma parte propiamente del área del Parque.
La Sala acoge este motivo al considerar que, si bien existe una prohibición de sobrevuelo fijada por una norma estatal sobre la superficie del parque, dicha prohibición no se extiende en principio y como regla general sobre la zona perimetral del parque, salvo que el desarrollo de una actividad pueda causar un impacto ecológico negativo en el interior del parque. Y es que, dice la Sala, la prohibición del uso de drones a las áreas exteriores al parque no puede establecerse con carácter general tal y como establece el art. 38.1 en su último inciso, que se anula en los términos que se han expuesto.
Por último, la alegación de la recurrente a que se extienda la posibilidad del uso de drones para tareas de gestión del parque fuera de la superficie del mismo carece de objeto desde el momento en que se ha anulado el inciso último del art. 38 1 w).
-En sexto lugar, la Sala se pronuncia sobre el Anexo VI. Cartografía de restricciones al sobrevuelo que se consideran necesarias para la compatibilidad del vuelo de aeronaves no impulsadas a motor con la conservación del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama.
La recurrente alega que dicho anexo no se fundamenta en ningún informe o estudio técnico. Específicamente, por lo que respecta al área recreativa “La Panera”, considera patente su arbitrariedad al impedir la utilización de drones en una zona donde se autoriza la entrada de turismos y autobuses. Asimismo, se delimitan zonas que exceden de los límites del PRUG y se impide la utilización de drones en las áreas afectadas de la zona periférica de protección incluidas en dicho anexo para llevar a cabo labores de gestión forestal en montes públicos o privados o de vigilancia y control de incendios.
La Sala rechaza este motivo amparándose en la Disposición Final Primera de la Ley 30/2014, de 2 de diciembre de Parques Nacionales, que en su apartado segundo establece: “Las actividades de vuelos de aeronaves no impulsadas a motor, serán objeto de estudio en el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de la Sierra de Guadarrama a fin de determinar las cotas, periodos y zonas donde tal actividad no resulte incompatible con la conservación de los recursos del parque”.
-En séptimo lugar, la Sala se pronuncia sobre el aprovechamiento de setas.
El PRUG establece en el artículo 59, dedicado a los “aprovechamientos tradicionales”, que la recogida de setas se considera una actividad compatible con la conservación siempre que sea para uso propio o recreativo, pudiendo comercializar los productos únicamente los vecinos de los municipios del Área de Influencia Socioeconómica”.
La entidad recurrente cuestiona que la “comercialización” solo la puedan realizar unas determinadas personas por razón de su vecindad y empadronamiento. Considera que ello vulnera el derecho de igualdad y conculca el libre comercio.
La Sala desestima este motivo y para ello se apoya en que tal precepto regula la compatibilidad de los aprovechamientos tradicionales con la preservación de los valores medioambientales. Asimismo, esta regulación encuentra su fundamento en el artículo 20.6 de la Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales, a cuyo tenor “los Planes Rectores de Uso y Gestión también podrán contener c) Las medidas para asegurar la compatibilidad de la actividad tradicional y el desarrollo económico del entorno con la conservación del parque nacional”.
En definitiva, se mantiene el aprovechamiento que tradicionalmente realizaban los vecinos y se potencian los municipios y sus habitantes, situados en la zona de influencia socioeconómica.
-Octavo: Zona periférica de protección. (Artículo 92 números 2 y 3 del PRUG).
La parte recurrente entiende que esta zona no tiene la consideración de parque nacional por lo que no puede quedar sometida ni a la misma regulación ni a los mismos límites aplicables al parque.
A sensu contrario, la Sala considera justificado que determinadas actividades, aun desarrolladas en el exterior del Parque, pueden incidir negativamente en la protección de los valores ambientales de su interior, que es precisamente por lo que se delimitan estas zonas de protección. Actividades, planes y proyectos que van a quedar sujetos a informe de la Administración gestora o a la misma regulación que el PROU y que, a juicio de la Sala, resultan proporcionados y acordes con la regulación de Parques Nacionales y de los espacios naturales.
La recurrente cuestiona sobremanera la necesidad de que se sometan a informe las autorizaciones para el uso de drones, lo que a juicio de la Sala es perfectamente posible teniendo en cuenta que estos aparatos pueden tener una incidencia negativa en determinadas zonas.
Asimismo, cuestiona que se sometan al mismo régimen del Plan actividades como la instalación de núcleos zoológicos o exhibiciones de fauna, que estarán prohibidas; fotografía o filmación de áreas de reproducción o descanso de fauna, que estarán sometidas a autorización; actividades recreativas nocturnas, que estarán sujetas a la regulación establecida en el artículo 47.f); y la pernocta en cualquier modalidad en lugares no habilitados expresamente para la acampada, sometida a determinadas condiciones.
La Sala no considera desproporcionado ni excesivo, teniendo en cuenta que algunas de estas actividades pueden resultar muy peligrosas para la fauna autóctona, que se sometan a un régimen de intervención específico.
-Noveno: Anexo IX. Memoria económica. Exclusión de la CC y TS como posible beneficiaria de las inversiones en los programas de relaciones con el entorno y participación ciudadana.
La parte recurrente considera que en este anexo se apunta a la colaboración con los ayuntamientos de la zona, sin mencionar a las entidades locales que pueden resultar interesadas en llevar a cabo iniciativas.
La Sala desestima este motivo por cuanto de la lectura del anexo y del ejemplo de una Orden que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas en las áreas de influencia socioeconómica del Parque Nacional Sierra de Guadarrama, se establecen posibles beneficiarios con un listado muy abierto, en el que se incluyen las entidades menores pertenecientes a diferentes ayuntamientos, así como las mancomunidades de municipios y consorcios.
