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La Sentencia seleccionada resuelve los recursos de casación tramitados con el núm. 7364/2021 interpuestos por ENCE ENERGÍA Y CELULOSA, S.A.; Comité de Empresa del Centro de Trabajo Oficinas Centrales ENCE y Comité de Empresa del Centro de Trabajo Biofábrica ENCE; por Autoridad Portuaria de Marín y Ría de Pontevedra; por Federación Empresarial de Aserradores y Rematantes de Madera de Galicia; por Asociación Clúster de Madeira e de Deseño de Galicia y la Sociedad para el Empleo Forestal, Rural e Industrial de la Celulosa; por CEFERINO NOGUEIRA S.A. y GALIGRAIN, S.A; por Asociación de la Primera Transformación de la Madera de la Provincia de Lugo; y por INGENIERÍA Y MONTAJES RÍAS BAJAS, S.A., METALÚRGICA, SOLDADURA, ESTRUCTURA Y TUBERÍA, S.L., ASISTENCIA Y SOLUCIONES DE ARQUITECTURA E INGENIERÍA, S.L. y ELECTRO GÁLVEZ Y SENABRE, S.L.U, contra la sentencia de 15 de julio de 2021 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la que se estimó el recurso núm. 484/16 interpuesto por el Ayuntamiento de Pontevedra contra la Resolución, de 20 de enero de 2016, de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, relativa a la prórroga de la concesión de ocupación de una superficie de 373.524 metros cuadrados de dominio público marítimo terrestre con destino a fábrica de pasta de celulosa Kraft, en la franja de dominio público marítimo-terrestre comprendida entre el ferrocarril de Pontevedra a Marín y la carretera de unión de los puertos de Pontevedra y Marín, en el término municipal de Pontevedra. Son partes recurridas el Ayuntamiento de Pontevedra y la Administración General del Estado.
En esencia, la Sala de instancia se basó, para la estimación del recurso, en la necesaria aplicación del art. 32.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC) en el sentido de exigir justificación de la ocupación de los terrenos por la instalación industrial de ENCE mediante la prórroga de la concesión obtenida en 1958, puesto que el precepto sólo admite dicha ocupación en el caso de actividades o instalaciones que, dada su naturaleza, no puedan tener otra ubicación. La garantía de la integridad del dominio público que exige el art. 2 de la Ley respecto de la Administración y la falta de acreditación de los presupuestos del referido artículo por parte de ENCE, llevan a la Sala a estimar el recurso y considerar procedente la denegación de la prórroga otorgada.
Para los recurrentes, el recurso de casación presenta interés casacional en la medida en que es necesario determinar, en primer término, si para el otorgamiento (ex art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas) de la prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, resulta necesario acreditar el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 32.1 de esta última, así como el alcance de este precepto cuando el demanio no se encuentra en su estado natural y ha sido transformado como consecuencia de la intervención de la Administración del Estado. En este sentido, los recurrentes consideran que ha habido infracción del citado art. 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas; 32.1 y disposición transitoria sexta de dicha Ley 22/1988 y 172 a 178 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, en cuanto a la posibilidad de conceder la prórroga de concesiones de ocupación del demanio marítimo-terrestre a las otorgadas con anterioridad a la Ley de Costas de 1988 sin necesidad de acreditar el cumplimiento del artículo 32.1 de la misma. Junto a ello, hay un segundo motivo para justificar el interés casacional del recurso, puesto que, en la instancia, se produjo el allanamiento de la Abogacía del Estado, planteándose dudas sobre la legalidad de las actuaciones llevadas a cabo por la Abogacía en las fases de pruebas y conclusiones.
El Tribunal decide, en primer lugar, la cuestión relativa al allanamiento, evidenciando una “atípica” intervención de la Abogacía, y rechazando las alegaciones de la misma, en el entendido de que el allanamiento implica una renuncia voluntaria a oponerse a la pretensión, reconociendo la procedencia de la misma por parte del recurrente en este caso (F.J.3).
Tratándose del primero de los motivos de interés casacional, el Tribunal lleva a cabo un minucioso análisis de la legislación aplicable, con especial consideración del régimen de transitoriedad previsto en la propia LC respecto de aquellas concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor, exponiendo la justificación que el legislador otorgaba a dicho régimen, una vez que introduce un régimen de protección del dominio público, que se contrapone con la anterior regulación (F.J.4). A partir de aquí, la Sala revisa la reforma de 2013 y la caracterización del otorgamiento de las prórrogas como un acto discrecional que, sin embargo, debe sujetarse al cumplimiento de las exigencias derivadas de la legislación ambiental, de forma que es posible el otorgamiento de la prórroga con observancia del informe exigido en el procedimiento de Autorización Ambiental Integrada o, en su caso, en Evaluación de Impacto Ambiental (F.J.6 en relación con el F.J. 5).
Finalmente, la Sala introduce en sus consideraciones la posible incidencia de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética, y del Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas de 2014, en la medida en que “retocan” el régimen de transitoriedad de las prórrogas que afectan a las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre. No obstante, el Tribunal mantiene la legalidad de la prórroga, hasta un máximo de setenta y cinco años computados desde que se concediera la misma, con el mismo régimen de uso y actividad que se tenía con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, pero supeditada a las exigencias ambientales (y no a las del art. 32 LC), estimando el recurso (Fs.Js.8 y 9).
La Sentencia, no obstante, es objeto de un voto particular por la Magistrada Ángeles Huet de Sande, para quien procede una consideración diversa de las transitorias iniciales de la LC de 1988, en el sentido de abogar por una interpretación restrictiva de las mismas, compatible con las exigencias de protección y uso sostenible del litoral (apartado 5).
