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Sara García García
Una de las grandes cruzadas dirigidas desde el Pacto Verde Europeo va contra los residuos y pretende mejorar en lo posible su gestión, pues la ingente acumulación de residuos es uno de los problemas más importantes a los que se enfrenta actualmente la humanidad. En ese contexto, el presente Reglamento fue creado para actualizar el marco técnico-normativo de los traslados de residuos, incorporando en ellos los principios básicos de la economía circular ya presentes en el régimen general recogido por la Directiva Marco de residuos 2008/98. El resto de las previsiones refundidas por este Reglamento se sostienen sobre las obligaciones de notificación, información y autorización diseñadas al efecto sobre estos traslados desde 1989, año en que se firma el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación.
La economía circular es el eje central actual del régimen vigente de la gestión de residuos, -o lo que, hasta ahora, se consideraba residuos- y de la protección general del medio ambiente (concretamente el Reglamento habla de su gestión ambientalmente correcta en su art. 60). Esta circularidad que se incorpora a esta norma se encuentra definida por la Directiva 2008/98 Marco de residuos. En ella, por valorización se entiende «cualquier operación cuyo resultado principal sea que el residuo sirva a una finalidad útil al sustituir a otros mate riales que de otro modo se habrían utilizado para cumplir una función particular, o que el residuo sea preparado para cumplir esa función, en la instalación o en la economía en general» (apartado 15, art. 3). Y es que esta valorización o conversión del –antiguo- residuo en un nuevo recurso (lo que comúnmente se conocería como materia prima secundaria) es uno de los principios básicos de la economía circular introducidos ya en la Directiva Marco y, desde ella, en todas las normas derivadas o secundarias como es el presente Reglamento. El Reglamento remite también, lógicamente, a la Directiva Marco a la hora de concretar aquellas cuestiones principales o de índole general, como es el criterio para determinar el concepto de residuo o de materia prima secundaria (art. 29 del Reglamento).
La presente es una norma extensa: 145 páginas, 86 artículos y 15 anexos en los cuales la Unión se esfuerza por completar y refundir en un único texto el régimen relativo al control y la seguridad necesarias en el traslado de residuos y del tratamiento de los residuos en su destino. La extensión de la norma se justifica en que para alcanzar ese objetivo (art. 1), este Reglamento «establece procedimientos y regímenes de control para los traslados de residuos, en función del origen, el destino y la ruta del traslado, del tipo de residuo y del tipo de tratamiento que vaya a aplicarse a los residuos en destino».
El alcance de esos traslados incluidos en la norma es igualmente amplio: concretamente, el art. 2 de la misma habla de «a) los traslados de residuos entre Estados miembros, con o sin tránsito por terceros países; b) los traslados de residuos importados en la Unión procedentes de terceros países; c) los traslados de residuos exportados de la Unión a terceros países; d) los traslados de residuos en tránsito por la Unión, que vayan de un tercer país a otro», dejando fuera de la misma algunos tipos concretos de residuos como son «a) los residuos generados por el funcionamiento normal de los buques y plataformas no costeras (…) b) los residuos generados a bordo de vehículos, trenes, aviones y buques hasta que dichos residuos se hayan descargado con el fin de ser valorizados o eliminados; c) los traslados de residuos radiactivos (…) d) los traslados de subproductos animales y productos derivados, (…) mezclados o contaminados con cualquiera de los residuos clasificados como peligrosos en la lista de residuos; (…) e) los traslados de aguas residuales (…); f) los traslados de sustancias que se destinen a ser utilizadas como materias primas para piensos (…); g) los traslados de residuos con origen en la Antártida y destino en la Unión (…); especialidades al respecto cuando esos traslados tengan origen en la Antártida y destino en terceros países, pero en tránsito por la Unión (apartado 4); h) los traslados de dióxido de carbono con fines de almacenamiento geológico (…); especialidades sobre las importaciones de residuos generados por fuerzas armadas u organizaciones de socorro durante situaciones de crisis, o durante operaciones de establecimiento o mantenimiento de la paz (apartado 3)». No escapa a esta norma el transporte de residuos exclusivamente en el interior de un Estado miembro; en este caso concreto, únicamente se aplicará la previsión recogida en el art. 36 del Reglamento por la cual cada Estado miembro deberá establecer «un régimen adecuado de vigilancia y control», del cual deberá informar debidamente a la Comisión Europea.
El detalle, técnico, al que entran estas previsiones es tan profundo que incluso ha llegado hasta el TJUE, vía cuestión prejudicial, la necesidad de interpretar curiosos conceptos en la materia, como es el de operaciones normales, frente a residuos generados por la avería de un buque en alta mar, tal y como recientemente ha comentado magistralmente la Profesora de Guerrero Manso en esta misma revista. De su análisis, la autora concluye lo siguiente: «con carácter general, los residuos generados en un buque por la avería sufrida en alta mar se consideran como desechos derivados de «operaciones normales» y su traslado está excluido del procedimiento de notificación y autorización previa por escrito. Sin embargo, en el caso de que los mencionados residuos permanezcan en el buque para ser trasladados, junto con ese buque, para su valorización o eliminación, ya no podrán excluirse del ámbito de aplicación del Reglamento».
Volviendo al análisis de Reglamento y debido a esa economía circular propia del régimen de residuos y a su inherente valorización, el art. 4 se afana en dejar claro que esos traslados antes mencionados serán posibles, en general, si van destinados a la valorización de los residuos que impliquen; por el contrario, «se prohibirán los traslados de cualquier residuo destinado a su eliminación, salvo si se obtiene autorización» expresa y por el procedimiento establecido al efecto.
Al margen de la circularidad que pretende alcanzar esta norma, esa es la otra gran pata de esta norma: los deberes de información, control y seguimiento de estos residuos; un control dirigido fundamentalmente a garantizar el éxito de esa valorización o la adecuada eliminación del residuo de que se trate.
De este modo, el grueso del resto de la norma se dedica a diseñar un sistema de comunicación, autorización y control específico para estos traslados, nacionales o internacionales, basados en obligaciones específicas de notificación (arts. 5, 13 y 17). En cada caso, la información que incluir en esta notificación es especificada minuciosamente por la norma y sus anexos (art. 18). Esta notificación deberá ser fiscalizada por la autoridad competente que designe cada Estado, de forma que el control de la localización y situación de los residuos esté garantizada durante todo el tiempo que dure la operación, (art. 8). Los deberes y potestades de inspección y sanción de estas autoridades se encuentran detallados en la parte final de la norma (arts. 60 y ss). En el ámbito de ese control y seguimiento, las autoridades competentes, tanto de destino, como de expedición y de tránsito deberán, en un plazo de 30 días a partir de la fecha en que se complete debidamente esa notificación, autorizar o no, dicho traslado, de forma condicionada o incondicionada (arts. 9 a 12). Los deberes de información y seguimiento no cesan incluso una vez que el traslado notificado haya sido autorizado. En este caso, todas las empresas que intervengan deberán ir cumplimentando de denominado documento de movimiento por vía electrónica, de forma, básicamente, que los intervinientes en el traslado, así como las autoridades competentes, tengan conocimiento en todo momento del estado y lugar en que se encuentran los residuos objeto de traslado (art. 16). Las condiciones a la hora de poder desarrollar debidamente ese tránsito entre territorios están también minuciosamente tasadas en el texto del Reglamento (arts. 57 a 58).
Otra de las obligaciones impuestas a las partes implicadas en este transporte es la de celebrar un contrato entre el notificante y el destinatario de los residuos para su valorización o eliminación (art. 6). El objetivo final de este contrato es mantener y garantizar el cumplimiento de los compromisos de las partes participantes en el traslado durante todo el tiempo que dure el mismo, así como ofrecer la mayor información posible al respecto. Asimismo, «los traslados que requieren notificación estarán sujetos al requisito de constitución de una fianza o seguro equivalente» que cubra los costes derivados del transporte, almacenamiento durante 90 días, la valorización o eliminación de los residuos, así como otros que puedan surgir en cada caso (previstos todos por el art. 7).
El control exigido por este Reglamento recae igualmente sobre las propias instalaciones de valorización o eliminación las cuales, para su adecuado funcionamiento y recepción de los residuos transportados en el marco de esta norma, deberán recabar la correspondiente autorización previa por parte de la autoridad competente designada en cada caso (arts. 14 y 15).
Después, al margen de cuestiones complementarias a las expuestas o previsiones sobre la retirada de residuos cuando su traslado sea ilícito o devenga imposible (arts. 19 a 28), encontramos un número importante de disposiciones dirigidas a determinar aspectos u obligaciones concretas para estos traslados, su información o autorización en función del lugar en el que se realicen o su destino (arts. 29 a 36). En este sentido, destacan las previsiones relativas en torno a, en primer lugar, la exportación de residuos destinados a la valorización o eliminación, quedando, con carácter general, prohibidos estos últimos (art. 37) y sometidos a fuertes condiciones y obligaciones los demás supuestos (arts. 38 a 49); en segundo lugar, las previsiones, más restrictivas aún, dispuestas para la importación de residuos a territorio europeo, salvo las excepciones expresamente previstas y bajo las condiciones impuestas (arts. 50 a 56).
